法律辭典:101跟ETC都是BOT,到底什麼是BOT?

在海角七號裡,馬如龍說:「飯店也BOT,山也要BOT,現在連海也要BOT!」除了在電影裡,電視新聞也很常出現BOT,如高鐵BOT宣告失敗、或最近的遠通國道收費BOT導致收費員失業,什麼都是BOT,但到底BOT是什麼勒?

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所謂的BOT是指「興建-營運-移轉(Build-Operate-Transfer)」,政府想要興建一個公共設施,但是所需的成本極高,政府除了可以透過稅收來支付該支出外,也可以透過讓民間機構投資興建。不過民間機構也不是慈善業者,投資一定要有好處才有誘因,因此政府就想到很多促進民間參與公共建設的方式,BOT就是由民間機構先出資興建某項公共建設,建設完成後營運權不立即交給國家,而是由該民間機構營運,享有營收,以彌補之前興建這個公共建設時的支出。等到過了好幾年後,民間業者再把該建設的所有權移轉給國家,回歸到國營的狀態。除了前面所說的高鐵、ETC,屏東海生館、台北京站、台北大巨蛋都是BOT的例子。

而國家開始BOT的方式會有兩階段(註一),第一階段是透過甄審公告,就是昭告天下的民間企業來投標,並選出一個最好的企業得標,在這一階段國家有權力單方面決定得標企業而做成行政處分;第二階段則是政府與獲選的民間企業進行協商並簽訂BOT契約(註2)來約定成品的品質、蓋好之後企業可以營運幾年啦、幾年後要移轉給政府、政府是不是可以給予公共利益等理由干涉特定營運事務等等。

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拿近年來爭議不斷的ETC及國道收費員當例子的話,在招標時進入最終審議的有遠通電收台灣宇通資訊科技宏碁等三家廠商中,由於遠通電收在計畫書中承諾「為展現本公司建置營運電子收費系統之決心與誠意,承諾就現有及將來本專案實施時需要轉置之收費人員全數吸收,並妥善規畫收費人員吸收做為計畫」所以高公局才會選擇讓遠通得標。這個部分由於是高公局從三家廠商企劃書中自行選擇最適合得標的廠商,因此就是上面說的的行政處分:高公局不給的,其他的廠商不能要

在遠通得標後,高公局便和遠通公司商談後續營運事宜。最後雙方達成共識所簽訂的「ETC建置營運契約」約定,遠通必須在一定年限內使ETC使用率達到約定標準、完成電子門架建置並完成收費員轉置作業,然而由於遠通均未能履行這些約定,因此高公局已依照合約開罰,但是遠通對此表示不服,均提起訴訟或仲裁,至今尚未繳納罰款。在這個部分,ETC使用率、電子門架建置時程及收費員轉置作業均是遠通和高公局自己談出來的規定,因此是行政契約:遠通不遵守行政契約,高公局可以依約「開罰」或解約。但其實這裏本質上是「違反契約」,因此媒體用「開罰」這個字屬於誤用,正確的說法是「請求違約金」而不是像警察開罰單的「罰鍰」,也因此高公局無法強制執行,只能跟遠通到法院打官司去了

另外,法界認為,如果第一階段甄審的決定有瑕疵,之後被撤銷,則可能連帶影響第二階段的契約隨之無效。不過著名的國道電子收費系統ETC案,因甄審決定不法而撤銷遠通電收公司為最優申請人資格,但是法院考量當時已經有超過二十多萬的ETC用戶,若撤銷對用戶的權益影響很大,所以讓第二階段的契約繼續有效。


附註

  1. 「國家開始BOT的方式會有兩階段」此處係指學理上所稱的「雙階理論」
  2. 「第二階段則是政府與獲選的民間企業進行協商並簽訂BOT契約此處所稱的契約究竟為行政契約或民事契約,學界及實務迭有爭議,因此本文略過不談,稱其BOT契約表彰其特殊性。
  3.  民間參與國家建設的方式,除了BOT外,還有BTO、OT、BOO等等,但實務上最常見的還是BOT。統整如下供參考
    1. 促進民間參與公共建設法(以下簡稱促參法)第8條第1項第1款:
      由民間機構投資興建並為營運;營運期間屆滿後,移轉該建設之所有權予政府
    2. 促參法第2款(BTO,Build-Own-Operate,興建-移轉-營運):
      由民間機構投資新建完成後,政府無償取得所有權,並委託該民間機構營運;營運期間屆滿後,營運權歸還政府。
    3. 促參法第3款(BTO,Build-Own-Operate,興建-移轉-營運):
      由民間機構投資新建完成後,政府一次或分期給付建設經費以取得所有權,並委託該民間機構營運;營運期間屆滿後,營運權歸還政府。
    4. 促參法第4款(ROT,Rehabilitate-Operate-Transfer,擴(整)建-營運-移轉):
      由政府委託民間機構,或由民間機構向政府租賃現有設施,予以擴建、整建後並為營運;營運期間屆滿後,營運權歸還政府。
    5. 促參法第5款(OT,Operate-Transfer,營運-移轉):
      由政府投資新建完成後,委託民間機構營運;營運期間屆滿後,營運權歸還政府。
      (如宜蘭傳統藝術中心)
    6. 促參法第6款(BOO,Build-Own-Operate 
興建-擁有-營運):
      為配合國家政策,由民間機構投資新建,擁有所有權,並自為營運或委託第三人營運。
      (如日月潭纜車)

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蔡 孟翰 Written by:

追求繪畫的浪漫~ 追求文學的浪漫~ 追求藝術的浪漫~ 追求人權的浪漫~ 追求把浪漫體現在生活的浪漫~ (台北大學法律系、東吳法研所國際法組碩士)