作為處分煞車閥的「停止執行」制度─「大埔張藥房」拆除2周年紀念

故事,要從一則新聞記事說起,「等不到上帝的另一扇窗– 專訪大埔居民彭秀春」一文提到:「2013年7月18日,苗栗縣政府終於等到『天賜良機』,趁著大埔居民與支持者北上中央求援之際,讓六百警力重重包圍道路,怪手長驅直入,輕易拆毀民房。兩個月後,大埔四戶之一張藥房主人張森文辭世。隔年年初,台中高等行政法院更一審判決大埔四戶勝訴,判定徵收過程有違正當程序,然而,卻以「原土地已被使用」為由,稱無法為四戶在原本的土地上進行重建…。」

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不肯離去的群眾,在既成的廢墟上,表示沉默的忿怒。來源:中央社https://tw.news.yahoo.com/突拆大埔4戶-劉政鴻-天賜良機-222031832.html

大埔張藥房發生了什麼事?

苗栗縣政府為了擴大新竹科學園區腹地,進而刺激苗栗的開發,想出了徵收土地的念頭,即向內政部提出徵收計畫。內政部看了看覺得真是不錯,也就以行政處分(下稱系爭處分)核准了前開計畫。苗栗縣政府自從拿到了這個核准,也立馬另以行政處分,命前開計畫範圍內應徵收土地之所有人,趕緊把東西收收,逾期就別怪他行政執行了喔。被徵收的民眾(包含張藥房的張森文及彭秀春夫婦),不服就這樣被遷走,於是依行政訴訟法向法院聲請停止執行。

法院的裁定認為,聲請人的房屋縱然遭受執行,致產生財產、居住及精神的損害,然而,那些損害在一般社會通念上,並非不能以金錢或其他方式為之賠償回復,且苗栗縣政府已對該聲請人等發放補償費,難謂發生難於回復之損害,甚至本件行政處分之執行根本就只對聲請人之財產權為執行,不會對聲請人的人格尊嚴產生侵害。聲請人等對房地的主觀依戀,不是法律應予保護的利益範疇,是聲請人等所稱之無價情感云云,並不該當「難於回復之損害」。

於是,處分的效力並未因此停下來,引發後來的拆除…。

停止執行的所扮演的角色?

行政訴訟法第116條第2項及第3項規定:「於行政訴訟起訴前或行政訴訟繫屬中,行政法院認為處分之執行,將發生難於回復之損害,且有急迫情事者,得依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者,不在此限。」

話說,因行政處分經機關做成後,如處分的內容是命人民為一定給付(如命拆房子),且人民不願或逾期為之,機關可另依行政執行法來強制執行。然而,人民若覺得處分本身違法,不應執行,想要提起救濟,可是你知道、我知道、獨眼龍也知道,台灣的訴訟程序曠日費時,等到訴訟打完,處分早被執行完了(房子也被拆完了),就算獲得了勝訴,空無一物的土地又如何?所以,這時候就相對「行政執行」,創立可以讓人民有機會停止處分執行,確保將來訴訟,不會變成空包彈的的處分煞車閥。這樣的制度,即稱之為「停止執行」

可是注意喔,不是任何處分執行的情形都可以獲准停止;如果真的這樣,所有被機關做成處分的相對人,都會想用停止執行這招,那所有政策推行將滯於停頓,公務員小姐及先生們也將疲於奔命,整個臺灣都在玩停止執行就好啦(怒摔筆)。所以,有必要限制停止的條件─必須處分一經執行,就對處分相對人,產生再也回不去的損害,這樣才可以來聲請;這也就是,法條裡所說的「難以回復之損害(瑞凡損害?!)」的由來。

當年紅極一時的「可是瑞凡」改圖風潮…

停止執行的認定方式

停止執行的要件有四個,分別是處分執行時,將產生「難以回復之損害」及「急迫情事」,且不會對「公益產生重大影響」。不過按照我們前面的論述,停止執行的審查重點,多集中在「難以回復之損害」的認定,所以將僅就此來說明。

好的,就「難於回復損害」的定義,學理[1]及實務[2]上多以下列文字鋪陳:「係指該等損害不能回復原狀,或不能以金錢賠償,或在一般社會通念上,如為執行可認達到回復困難之程度而言。是其損害若得以金錢填補,原則上即非所謂難於回復之損害。至當事人主觀上難於回復之損害,當非屬該條所指之難於回復之損害。

嗯,說明好像有點繞啊。一言以蔽之,就是損害產生了就不能再復原,也沒辦法用錢賠;或著就算可以復原,難度也要高到必須用九牛二虎之力,有如讓馬英九跟王金平和好那樣的機率,才可以請求法院停止執行。這樣您了解了嗎?

回到大埔現場

本文認為,放過停止執行的前開裁定,對於「難以回復之損害」的見解有下列疑慮。

第一、未詳盡論證。也就是說,相對於聲請人用盡篇幅,在訴狀努力闡明其所受的損害,法院僅簡略回復:「聲請人如受執行…係以財產為標的之執行,縱致發生居住、財產權益及精神之損害,惟各該損害在一般社會通念上,並非不能以金錢或其他方式為之賠償回復。」 試問:在未經任何細密論證的前提下,何以得知損害並非「難以回復」?難謂無論述過於草率之嫌。

第二、「居住及精神」受干預何以非屬損害?本案法院清楚指出:前述名目係為「原告之主觀依戀,非法律上權益」,並以此迴避對「回復原狀」之討論。惟本文認為, 「人性尊嚴與尊重人格自由發展」既經司法院釋字第603號認定是憲政秩序保障的核心價值,而「家庭、隱私、生命、人身安全、私生活」等空間更是人類於社會上開展人格的關鍵機制,且民、刑法亦對此設下重重保護,足證該等利益甚至受到憲法所保障,根本不是聲請人的主觀想像。

第三、未清楚觀察處分與損害間之因果關係。透過法院率而數語地論述:「行政處分之執行僅對聲請人之財產權為執行,並不及於上開人格尊嚴等權利之侵害。」吾人可知,該裁定認徵收處分所生損害僅包含「財產損失」,惟此際法院之視角似略嫌過窄,忽略處分一經執行,房屋受摘遷後,聲請人之日常生活起居即會受到莫大影響;換言之,法院並未充分檢驗系爭處分與損害間之因果關係,使人民處於一種「遭處分形成損害,卻被排除於救濟審查外」之窘境。

君不見「生活三十餘年的家遭國家機器搗毀的那一刻,房子,與屋內每一樣因象徵愛過而令人依戀的物品也都遭怪手無情破壞,更宛若垃圾般被棄置空地。紀錄家人一起攜手走過的相本,實現裝點家裡夢想的縫紉機,每天煮飯或趁先生不在偷做粄提供驚喜的常用廚具,還有許多許多,那一刻都碎在斷垣殘壁中。」透過新聞記事的描寫,我們就算隔著螢幕,也可以清楚的感受那股悲傷。實務對於「難以回復損害」的過嚴認定,早已不是新聞。

「我先生曾經在簿子上寫,大埔的企鵝(棄兒)是最後一隻孤鳥。希望大埔事件有讓更多人注意到這些問題,以後更少人受到傷害。」張森文先生的太太,彭秀春女士在前開記事中,如是說道。

沒錯,所以我們以介紹停止執行這個制度,邀請您一起來紀念這段相去不遠的真實故事,一同為大埔事件中,所有失去身家,甚至性命的群眾祈福,希望不要再有人因為不當的制度操作受到傷害,無論是徵收也好,還是停止執行也好。

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對比被拆除的張藥房,「家就是讓他圓滿」的字樣,顯得格外諷刺

圖片來源:http://www.civilmedia.tw/archives/22004

[1] 蔡進良,論行政救濟上人民之暫時保護─新修正訴願法及行政訴訟法之檢討,月旦法學雜誌,第47期,1999年4月,頁73;劉宗德、彭鳳至合著,行政訴訟制度,收錄於翁岳生編:行政法2000,2000年,頁1298;陳英鈐,論撤銷訴訟之暫時權利保護─從雙贏的風險分配評析實務見解,行政法理論與實務,頁258以下;李旭銘,政府採購法上不良廠商認定的停止執行,月旦法學雜誌,第114期,2004年11月,頁143;盛子龍,租稅法 第三講租稅核課處分之暫時權利保護,月旦法學教室,第48期,頁92。

[2] 如最高行政法院92年度裁字第1332號、92年度裁字第864號及98年度裁字第1730號裁定等。

[3] Source of Featured image: Wikipedia

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王 鼎棫 Written by:

喜歡微醺下的寫作與閱讀,快要擁有ASAHI無糖啤酒的VIP。曾在國定古蹟裡,擔任大法官助理,看見許多憲法時刻的創造發微;也為國語日報寫稿,與少年讀者分享法律常識短文或漫畫劇本。幻想一個,就算沒有政府,人人也能互享資源,互相尊重的世界。 (現為東吳大學法律學系博士生,研究領域:高齡社會法制)