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劉珞亦|8種兩岸協議監督條例上菜,今晚你要那一道?

在2014年的3月18號,爆發了318運動,台灣的人民抗議「黑箱」簽訂服貿,因此佔領了立法院,而後更提出「先立法,後審查」的訴求,而後也慢慢談起了「貨貿」。而在2015年11月初,自由時報在馬英九總統在出國前夕揭露消息後,中華人民共和國與中華民國之領導人也發生驚天一會,這些都是涉及兩岸簽訂「協議」的大事情。

在兩岸這樣的「特殊,關係」,我們不禁想問,難道我們對於兩岸簽屬協議過程「都沒有法律規定」?又到底甚麼是「兩岸協議監督條例」呢?以下我們來白話介紹一下:

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與他國簽訂協定時

當台灣和外國的國家簽定協議時,依據大法官釋字329號解釋,中華民國若和其他國家或國際組織簽訂書面協定,用「條約」、「公約」及「協定」等名稱時,而當這個協議有會影響你我的權利義務,並且具有法律效力時,應該要送去「立法院」給立法委員們審議。

也就是若「立法院」沒有通過,那這個「條約」、「公約」及「協定」就沒有「國內法」的效力,因此我們可以說這是「立法院」的「監督」,而當然也有例外不用審議時後,是在法律已授權或是事先立法院就已經同意簽訂,另外就是條約內容和國內法律相同。

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現在問題來了,中華人民共和國目前所佔領的地區,在中華民國的憲法架構下並不是外國,而是所謂的大陸地區,如今要跟這樣一個「分裂中華民國國土」ing的跤數(kha-siàu)簽訂協議,難道可以不用因為他不是其他國家,而是佔據我們國家一部分的「團體」,就不用跟我們的立法院あいさつ(打招呼-音似:阿姨誰子~)一下嗎?

與中國大陸簽訂協定時

協議會影響你我的權利義務,並且具有法律效力時,應該要送去「立法院」給立法委員們審議。

我們繼續看,正因為兩岸的「特殊,關係」,在憲法增修條文第11條有特殊的規定,規定自由地區與大陸地區間處理人民權利義務,要用法律來特別規定,這種在法律是我們稱之為「憲法委託」,而憲法的委託在哪裡?就是我們「台灣地區與大陸地區人民關係條例」也就是俗稱的「兩岸人民關係條例」,因此我們就必需更進一步問,在這個條例當中,有沒有對於兩岸簽署所謂的「條約」、「公約」及「協定」,有類似釋字329要求立法院監督的規定?

有,嗎?

在2010年時,民進黨曾主張應就兩岸簽屬協議的過程另訂專法,但時任陸委會主委表示2003年修正時,就已經參酌草案精神,納入兩岸條例的7個條文(第4、4-2、4-3、4-4、5、5-1、5-2條),尤其在此條例中的第5條第2項規定,若簽署的協議涉及法律修正或制定,應在30天內轉移立法院來審議,因此有和釋字329一樣的規定,時任陸委會認為不需要再立專法,不需要疊床架屋。

但真的是這樣嗎?

參照「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第1條規定,這個條例本身的規定是在規範「台灣地區」和「大陸地區」人民往來衍伸的法律事件,例如婚姻、繼承…等人民的案件。簡單來說,這個條例處理的是「他們人民」和「我們人民」的法律問題,不是處理「他國」和「我國」(或是也可以說他政府vs我政府、他地區vs我地區)的法律問題

所以就算送到立法院審議的也只會是兩岸「人民」彼此間的法律問題,也不會是「雙邊」之間的問題。所以回到一開始問的問題,有沒有對於兩岸簽署所謂的「條約」、「公約」及「協定」,有類似釋字329要求立法院監督的規定?

沒有。

正因為如此,若兩岸簽屬任何協議,卻沒有法規來進行監督,沒有反映民意的立法院來審議,那將會形成,政府簽訂任何協議,都可以直接通過,會產生許多問題,因此,在兩岸交流逐間增加,且中國也仍然處於與我國並不是確定關係得住況下,需要兩岸的監督機制。

目前8個版本介紹,大家來找碴,哪個比較好?

由於兩岸監督機制的法案尚未通過,所以本文介紹目前8個草案,分別為:行政院版的「台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例」、民進黨版「台灣與中國締結協議處理條例草案」、台聯黨版「台灣與中國締約協議處理條例草案」、姚文智版「台灣與中國締結協議處理條例草案」、李應元版「兩岸協議監督條例草案」、鄭麗君版「台灣與中國簽屬條約及協議處理條例」、尤美女版(此版本即台灣守護民主平台及反黑箱服貿民主陣線所擬的,俗稱「民間版」)「兩岸協定締結條例草案」以及江啟臣版「台灣地區與大陸地區協議簽署監督條例」。

而基本上,兩岸監督機制大致上涵蓋「國家定位」、「締約程序」、「審查程序」及「爭端解決」,因此以下我們即用這四個範疇來一一比較。

一、國家定位

也就是台灣與中國簽訂協議所使用的國家名稱。這是一個極為(複雜?)的難題,該怎麼樣才可以得到對方接受?名稱究竟如何才可以符合雙方對等?該如何維持國家尊嚴?以下是8個法案的國家定位名稱:

行政院版:「台灣地區」與「大陸地區」

民進黨版:「台灣」與「中國」

台聯黨版:「台灣」與「中國」

姚文智版:「台灣」與「中華人民共和國」

李應元版:「兩岸」

鄭麗君版:「台灣」與「中國」

尤美女版:「台灣中華民國政府」與「大陸中華人民共和國政府」

江啟臣版:「台灣地區」與「大陸地區」

二、締結程序

在現況底下,完全沒有任何的法律明確規定雙方簽訂協議應經過哪些程序,也沒有規定行政權和立法權需要在這樣的過程當中做出甚麼狀態的參與,才會符合權力分立的原則。因此來檢視8個法案中,哪些締結程序不僅符合權力分立原則,也符合公開透明的程序正義。

()締結的方式原則

1.互惠、公開透明

各版本幾乎都有說到雙方要秉持平等及互惠之原則,但此種原則並沒有法律上拘束力,畢竟是有無符合「對等、尊嚴」,還是要看實際上的協議內容而定。另外台聯黨版、民進黨版以及姚文智版的第3條都有提到,兩國的協議都應要公開進行。而因此在「協商結果對外公開時間點」,各版本都不太一樣:行政院版認為應簽署後公開,是為了避免談判生變;而鄭麗君版、姚文智版、尤美女版以及台聯版認為應簽署前公開,目的為了進行影響評估與民主監督;民進黨版、李應元版江啟臣版則沒有明確規定。

2.人權是否保障

比較特別的地方是在尤美女版中的第4條規定,特別指出協議內容不得侵害人民受憲法、《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》所保障的各種權利,並且若有一方違反的話,他方有磋商請求權以及終止協定的權利。

另外就是在鄭麗君版中提到,應保障台灣人民與中國人民的自由權、生存權、工作權、財產權及其他憲法之基本權,且再簽署前,依該要對於人權保障之衝擊,做評估報告並送到立法院進行審議。另外就是江啟臣版以及李應元版也有提到要將人權列入衝擊影響評估機制。

()事前的國會的參與

1.說明性質

行政院版的事前國會參與,有點類似象徵性的意義,在談判之前,需要「說明」狀況如何,再談判完簽署前,需向立法院相關委員會進行專案報告。

2.部分的監督

民進黨版以及姚文智版的第6條都有規定,在簽署前,協議涉及國防、外交、財政及協議上利益之國家重大事項者,需要向立法院提出報告。而鄭麗君版本在其第7條認為只要涉及國家重大事項或人民權利義務者,在協商進行前,就應該要向協商內容進行報告,但鄭麗君版在其第8條列舉了四項狀況(特定協議),認為若簽屬條約或協議有這些情形,須送立法院來議決。

3.較完整監督

李應元版是規定在研擬各種草案之前,就應該要向立法院委員會協商且,若有涉及人民權利義務事項,應該要向立法院進行專案報告。台聯版認為在展開談判前要向立法院報告預定談判之目標、項目以及效益評估,並且要舉行公聽會。而尤美女版認為協商前,要向立法院報告,連同立法院的意見、附款或保留,來進行協商,並且完成協商後,依據內容性質,向立法院提出評估影響報告和因應方案。江啟臣版似也認為須提出完整的書面向國會報告。

()人民參與

姚文智版以及民進黨版並沒有針對人民參與有明確的規範;行政院版認為雙方談判完之後,才對外講解談判結果才舉辦公聽會,李應元版台聯版認為在政府談判之前就要招開公聽會,尤美女版認為協定計畫前就要招開公聽會,且完成協商後要向立法院提出評估報告,人民及民間團體也可以在此時向立法院提出相對應的評估報告。鄭麗君版認為陸委會應與本條例施行後一個月,由行政院擬定與人民相關團體、產業公會能充分參與表達意見的機制。

()國家主權及安全

行政院版認為涉略國防軍事、兩岸關係、外交….等,由行政院指派政務委員,邀集學者專家招開會議,然後複審由國家安全召開會議審查。民進黨版姚文智版台聯黨版則規定協議內容涉及國防、外交、財政及經濟上利益之國家重大事項之協議,立法院可以決議派員參與協議之談判。鄭麗君版認為涉及國家安全、政治或其他國家重大事項要送立法院來決議。李應元版則沒有針對國家安全有規定,只針對影響人民權利義務有規定。尤美女版則是認為若涉及主權相關問題時,需要立法委員三分之二同意,否則無效。

()公務員責任

行政院版規定參與的人員須遵守國家機密保護法、公務人員服務法及公職人員利益衝突法相關規定。民進黨版、台聯版、姚文智鄭麗君版則規定參與的人員,應用公務人員任用法第四條(品德及忠誠)的特殊查核並遵守利益衝突之迴避。鄭麗君版尤美女版甚至規定,若有侵犯主權的公務員,需受刑罰處罰。而李應元版只有簡單提到公務員應保守秘密,違反者應移送法院,規定並沒有很清楚。

三、審查程序

()協商進行中的審查監督

行政院版認為國會不應該在協商程序中介入,影響談判的過程;民進黨版、台聯黨版姚文智版認為涉及重大事項,得經立法院決議,自行派員參與協議之談判;鄭麗君版則稍作更細微的規定,認為不僅可得經立法院決議,由各黨團派人參與,且各黨團不得多於兩名,對於小黨有較保護的規定;李應元版江啟臣版則認為國會可以不參與談判,但可以隨時要求協商進度報告;尤美女版的監督密度則高於上述其他各版本,認為協商有改變時必需報告,而雖然國會並不會參與談判,但可以要求進度報告;且在政府協商偏離「締結計畫」時,應立即停止,等立法院決議變更修正意見或2/3以上同意修改,才可以繼續協商。

()談判完,簽署前的監督

行政院版、民進黨版、台聯黨版、姚文智版、李應元版江啟臣版都認為在這個階段國會不需要參與,只須等簽署後再進行審查;然鄭麗君版尤美女版則認為應該在這個階段能讓國會表達不同的意見,若影響評估有重大差異時,應就此舉行聽證,依結果立法院得決議是否要重啟談判。

()正式簽署後的審議與備查

全部的版本己乎都同意,只要簽屬的協議「涉及人民的權利義務」或是「國防、外交、財政、經濟及國家重大事項」都必須送到立法院來審議,因此重點就在於那些「未涉及法律之修正或無需另訂法律定之者」該怎麼處理?民進黨版、台聯黨版姚文智版、李應元版、鄭麗君版江啟臣版,都對此並沒有規定;行政院版認為也應提報到立法院會議,若立法委員認為有問題須涉及法律修正,需要在3個月內處理,否則視為已審查;而尤美女版則剛好相反,若沒有在3個月完成的,就要視為審議來解決。

四、爭端解決

爭端解決機制是國際貿易上不可或缺的機制,因為兩國之間的交易出現紛爭是在所難免的。而因此在 WTO的框架下,是設有爭端解決機制,目前可以透過兩種的解決機制,第一種是雙方用磋商的方式來自行解決;第二種是是由「第三方裁決」,由專家來幫忙解決。

而由於兩岸均是WTO成員,ECFA架構下的服貿、貨貿協議內容必須遵守WT的相關規範。在ECFA協議裡就有提到,爭端的適用依「兩岸經濟合作架構協議」第十條來處理。因此大多數的版本都沒有對於爭端解決機制有規定,然而尤美女版在其第五條中有做一些相關規定,若違反規定致其憲法或兩公約所保障的權利,得請求協定締結機關除去侵害。

五、結論

每一個版本都各有好壞,舉例來說,針對國家定位方面的規定,有些版本很清楚的規定出國家的定位,但這是否會造成兩岸簽署的障礙?也或許是否利用不是那麼正式的國家名稱,或許會對方可以接受,但是會有自我矮化的問題?另外一方面,國會監督越強或許對於我們國家人民越有保障,但是否會造成行政機關談判上的嚴重阻礙?但若給行政機關較大的談判空間,是否又會造成我們兩岸特殊複雜關係中的變化?這些問題都是非常難以做決定的,畢竟每一個用詞和監督的力道,都會涉及兩岸之間的微妙關係,至於哪一個法案比較好,你可以自己好好想一想!

ps以下可以參考 沃草和經濟民主聯合所的遊戲,你會回答大約10個問題,電腦就會幫你算出你是支持哪一個法案!

http://quiz.musou.tw/CrossStraitAgreement?lv=1&votes=7362

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參考文獻

http://ccu.lawbank.com.tw/essays/02620001.pdf,陳清雲,〈我國條約案監督機制〉,國立中正大學法學集刊,2007年。

http://quiz.musou.tw/CrossStraitAgreement?lv=1&votes=7362,沃草和經濟民主聯合,〈兩岸監督條例,人民來立法 民意大搜查 千人揪副本〉。

http://billy3321.github.io/trade_act_qa/,〈兩岸協定締結條例〉。

●http://www.mac.gov.tw/mp.asp?mp=210,〈兩岸協議監督條例草案〉,行政院大陸委員會。

●〈兩岸協議監督條例 立法建言〉,新台灣國策智庫 政策研析系列,新台灣國策智庫出版,2014年6月,出版一刷。

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