李柏翰|來自國際社會的支援?國際法中的災難應變與救助

災害防救,刻不容緩》系列專文

專欄標題.006

越來越失控的地球和人類社會,也反映在越來越密集的「人道危機」(humanitarian crisis)上,而其中國際法「曾」扮演、「能」扮演或「該」扮演什麼樣的角色,則是這篇文章想要介紹的。

2016年2月6日上午3時57分發生了高雄美濃大地震,這是戰後繼1999年集集大地震以來傷亡最嚴重的地震,並造成了台灣史上因單一建築物倒塌而最多人罹難。災情傳出後,外交部在2月7日發布新聞稿指出:截至該日上午,計有兩個國際組織,分別是歐盟和聯合國人道事務協調廳(UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)及十五個國家皆表示願意向台灣提供救災援助,但我方尚未提出任何相關請求。

因為氣候變遷、地殼變動和許多人為因素,世界各地近幾十來即頻頻傳出天災人禍(令人印象深刻的就有1986年車諾比核電事件、2003年南歐熱浪大旱、2004年南亞大海嘯、2005年紐奧良卡崔娜颶風、2008年汶川大地震、2010年南太平洋大海嘯、2010年海地大地震、2011年索馬利亞大饑荒、2011年福島核電事故、2013年中國中部大範圍霾害、2015年印尼毒霾散、2015年印度極端熱浪,一直到今年的越南大旱和土地鹽化等),幾乎沒有地方倖免。

越來越失控的地球和人類社會,也反映在越來越密集的「人道危機」(humanitarian crisis)上,而其中國際法「曾」扮演、「能」扮演或「該」扮演什麼樣的角色,則是這篇文章想要介紹的。2007年11月,第三十屆的國際紅十字暨紅新月大會(International Conference of the Red Cross and Red Crescent),全體代表一致通過了一系列的建議事項,以協助各國政府為災難作準備,以加強各地方的應變能力。

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《國內接受國際救援與初期復原協助等規則之指導方針》(Guidelines for the domestic facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance,以下簡稱《方針》)已經為許多國際組織和區域組織透過決議文的方接受並背書,希望能推廣到全世界各級政府,為「災難應變」及「國際援助」的全球治理作準備,以提高效率和減少損害。

這項工作背後主要是由紅十字會與紅新月會國際聯合會(International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies,IFRC)在支持的。

IFRC與一般認識的國際紅十字委員會(International Committee of the Red Cross,ICRC)有些不同,在國際事務上,後者主要是負責非武裝衝突時(和平時期)的跨國救援及協調行動。

《方針》主要是針對各種非戰爭或武裝衝突的「災難事件」,人為或自然的、地方或跨國的,因此會牽涉許多原本一般國際法中的權利義務關係,此外也涉及到武裝衝突法(the law of armed conflict)、人權法(human rights law)和海洋法(the law of the sea)的某些部分。它處理的議題面向也很廣,包括災難應變措施(disaster response missions)的設置、救災物資(relief consignments)與各國海關之間的關係、緊急救災人員(emergency workers)的法律地位,甚至救災資源與政府貪腐(corruption)的問題。

由這點可以知道,其實這都很難是傳統意義上的「國際法」可以處理的,所以其實「國際災難應變及救援法『們』」(International Disaster Response Law“s”)說的是一堆法理、原則、法律、條例、國家的權利義務、個人的權利義務的總合,但「最有效的,往往是最低位階的規定」,因為修改容易、機動性高,所以國際法並沒有要「強制」國家或地方政府「統一」作法,因為各處地理環境、氣候狀況、災難性質、社會脆弱度是不可能一言以蔽之的。

國際法學會(Institut de droit international)曾企圖草擬一個統一規範的框架公約,但最後發現太困難了,光是「災難」就很難定義並定性,最大的問題在於:「定了,就『死』了」(條約本身容易僵化,而不適合災難應變的本質),最後只好作罷。因此,國際災難應變及救援法大都提供了高度的地方自治空間,即原則上接受不系統的、臨時性的(ad hoc)作法。

然而,這並不代表國際法就因此沒有相關規定可供參照。比如在車諾比核電事件之後,各國就馬上透過國際原子能總署(International Atomic Energy Agency,IAEA)的場域在1986年通過了兩項公約:《及早通報核事故公約》(Convention on Early Notification of a Nuclear Accident)和《核事故或輻射緊急情況援助公約》(Convention on Assistance in the case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency),分別於1986年10月27日、1987年2月26日生效。

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由於九零年代,各國核能發展迅速,因此IAEA又陸續在1994和1997年通過了《核能安全公約》(Convention on Nuclear Safety,1996年10月24日生效)跟《用過核燃料管理安全及放射性廢料管理安全聯合公約》(Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management,2001年6月18日生效)。從此確立了在國際核能法中的「通報」、「援助」、「管理」等相關規制,而如果再搭配服用許多區域性公約(大多是關於責任歸屬和賠償問題的),則已是一部相當完整的法律體系。

其實在國聯(League of Nations)時代,就曾經設想過要成立一個國際救援聯盟(International Relief Union),但最後於1982年無疾而終了,爾後聯合國1993成立的災害評估協調系統(Disaster Assessment and Coordination,UNDAC)就不再提議一個「國際組織」了(因為太複雜,且牽涉太多內政事項),而改以「技術小組」的方式處理。

1998年第一屆緊急電信問題政府間會議(Intergovernmental Conference on Emergency Telecommunications)中通過的《關於為減災和救災行動提供電信資源的坦佩雷公約》(Tampere Convention on the Provision of Telecommunication Resources for Disaster Mitigation and Relief Operations)其實就是一個嘗試,但直到2005年1月8日才生效。當時是為了確保救災人員自由進出災區的權利,以提供緊急電信設備和服務,因為斷電、斷信經常是救災延宕的重大技術阻礙,但締約國之少(48國)就突顯出這其中涉及的通訊主權問題有多麼敏感。

2000年聯合國大會通過了國際法委員會(International Law Commission)草擬的《民防援助框架公約》(Framework Convention on Civil Defence Assistance),於2001年9月23日生效,則已經是目前「在處理防災和減災,包括降低災害風險等事上,最接近全球治理的國際協定了」(秘書處備忘錄),以因應「自然和人為災害的數量和嚴重性之增加」(公約前言)。這兩個公約分別確立了兩大原則:其一是「各級(包括民防)機關之間的跨國互助合作」,其二是「非國家實體與國際組織的重要性」。

雖然,大部分的學者都會將「國際災難應變及救援法」的法律體系定位在國際人道法的範疇內,並且經常將它想像成「武裝衝突法」中的海牙或日內瓦公約系統,但其實不然。因為它的法源內容不僅包括各項大大小小的規定(如上所述),也必須處理到國際人權公約中的「義務履行減免條款」(derogation clause),比如《公民與政治權利國際公約》第四條第一項規定所提到的:「如經當局正式宣布緊急狀態,危及國本,…(國家)得在此種危急情勢絕對必要之限度內,採取措施,減免履行其依本公約所負之義務…。」

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此外,它也經常需要和日內瓦公約的《保護國際性武裝衝突受難者的附加議定書》和《保護非國際性武裝衝突受難者的附加議定書》,即1977年的兩個議定書相互競合並適用,畢竟武裝衝突也是一種災難,所以對於受難者,尤其針對平民百姓的攻擊或危害更是災難應對的必要工作之一,又如果涉及了工廠、醫院、電廠、水庫等大規模破壞,以影響了民生,甚至是公共健康問題,就更是需要緊急措施介入了,所以也有學者會將世界衛生組織的《國際衛生條例》(International Health Regulations)納入討論。

因此,如果要觀察「國際災難應變及救援法」的發展軌跡的話,除了各式各樣繁瑣的條約外,軟法(soft law)、區域性組織中的「特殊政治安排」(ad hoc political arrangement)和雙邊互助協定都是必須考慮進去的。至於如果要尋找「習慣法」(customary international law)的話,就不用麻煩了,因為要針對「相同性質」事件,找出一致且恆常的國家實踐(state practice)與法之確信(opinio iuris)幾乎是不可能的。

最後,其實還是可以整理出一些「國際災難應變及救援法」中法律一般原則(general principles of law),包括:主權平等及不干預原則、救助國自主原則(除非有條約義務)、被救助國同意(consent)原則、國際社會保護責任(responsibility to protect)之適用(但以受害國同意為限)、國家責任(state responsibility)之適用,以及人權優先原則(通常這點最有疑義,但政府也不太能表示反對,是個很tricky現象)。

然後再補充一點點(再一段就好),幾乎與環境法(尤其是永續發展原則和對抗氣候變遷機制)同時濫觴的情況下,這兩套新興法律體系(且都在追求一種近似全球治理,但又還交於民的實踐方式)當然不免相互影響得很深(因為締約國或與會政府的官員幾乎是同一批人,互搶飯碗的學者和NGO也是屢見不鮮),因此除了反應(reaction)與應變(response)外,也都越來越提高預防(prevention)和預警(precaution)的重要性。

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參考資料

外交部公眾外交協調會,《中華民國政府對各國慰問我震災並願提供協助表示感謝》,2016/02/07,第036號新聞稿

International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (IFRC), Introduction to the Guidelines for the domestic facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance (Geneva: IFRC, 2011)

Andrea de Guttry, Marco Gestri & Gabriella Venturini (eds.), International Disaster Response Law (The Hague: Springer, 2012)

 


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李 柏翰 Written by:

A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。