蔡孟翰|十字交叉點上的紅十字會法

災害防救,刻不容緩》系列專文

專欄標題.006

說到紅十字會,會聯想到什麼呢?公益團體?海嘯、地震、塵爆等重大災難的救濟?小學購買不能當郵票使用的紀念票做愛心?還是慈善募款的款項使用質疑?

近年來紅十字會在災難捐款的經營上備受爭議,甚至出現「不要把錢捐到中華民國紅十字會」的言論。其實會有這麼多爭議,和「紅十字會法」有相當的關係,使紅十字會相較於其他公益團體更具有特殊性。而紅十字會法的存廢爭議,也是近年備受討論的議題。

紅十字不凡的使命

紅十字的歷史,可以追溯到150多年前。

1859年,一名瑞士藉的商人Henry Dunant經過北義大利的Solferino小鎮,目睹當時法國、薩丁尼亞聯軍與奧匈帝國進行戰爭下,戰場上遍地臥倒的傷兵卻無醫療照顧,深刻感受到戰爭的可怕,因此組織鄰近村落的民眾共同援助戰場上傷兵的工作。Henry Dunant返回日內瓦後,寫下「Solferino回憶錄」一書紀錄其見聞,並提出建議:國家之間應簽訂條約使得傷兵可以從戰場上安全撤退;此撤退行動應事前策劃並由專人組織。

也因此進而成立了「救援傷兵國際委員會(International Committee for Relief to the Wounded)」,並於1863年邀請十多個國家在日內瓦召開國際會議,取得對戰場上傷患照顧的共識。此次會議的主要內容包括:

  1. 敦促各國成立傷兵救護委員會;
  2. 參與救護傷兵的機構和人員以及傷兵都應視為中立並得到尊重和保護;
  3. 通過白底紅十字為此運動的標誌。

1875年,「傷兵救護國際委員會」正式定名為「紅十字國際委員會(International Committee of the Red Cross, ICRC)」,會致力於為武裝衝突和其他暴力局勢受害者提供保護和援助,並努力促進推廣和加強人道法與普遍人道原則,也制定、通過日內瓦公約將國際人道法法制化(如1949年的四部日內瓦公約,為國際人道法的重要規範)。

紅十字國際委員會是獨立、中立且世界上廣泛認可的組織,也在1917年、1944年和1963年三次獲得諾貝爾和平獎。

而在ICRC成立之後,各國國內也陸續以紅十字之名稱及標誌成立國家紅十字會(National Society of Red Cross, NSRC),以落實前開理念,目前共有189個國家的紅會受到ICRC承認,並接納為正式會員。而許多阿拉伯國家或是回教為主的國家因信仰因素,將紅十字改成「紅新月(Red Crescent)」作為識別標示。2005年又正式通過「紅水晶(Red Crystal)」列為紅十字運動的標示之一。

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1919年,美、法、義、日、英等國紅十字代表於巴黎成立「紅十字會聯合會(The League of Red Cross)」,擴大ICRC的活動範圍,致力人道援助、改善弱勢群體的生活以及大規模緊急救援;1991年正式改名為「紅十字會與紅新月會國際聯合會(International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, IFRC)」。

雖本組織的成立時有著部分爭議(可能影響ICRC原有的主導地位),但今日ICRC負責依日內瓦公約等規定,提供戰爭人道協助;而IFRC則負責協調各國紅十字會於和平時期進行大規模緊急事件的跨國救援工作。

ICRC與IFRC皆是聯合國的觀察員,是在國際上相當具影響力的跨國非政府組織,也和各國紅十字會、紅新月會共同組成「國際紅十字與紅新月運動(International Red Cross and Red Crescent Movement)」,努力保護人生命、健康及尊嚴的人道運動。

紅十字會在中國、在台灣

早在清朝末年,中國就有紅十字會組織;1904年,清廷即派遣駐英公使前往瑞士簽訂日內瓦公約,中國正式成為國際紅十字會一員。民國元年(1912年)中華民國建立,中國紅十字會經中華民國政府承認並完成立案程序。

然而,1971年中華民國在聯合國會員國的席位被中華人民共和國取代,國際紅十字與紅新月運動的中國代表權即由中國大陸的「中國紅十字會」取代中華民國紅十字會,因此中華民國紅十字會不再是體系內成員而無法參與該組織的正式活動,也不受國際紅十字會的指導及監督。然而,中華民國紅十字會依然從事國內外災難救濟工作。

紅十字會法第1條規定紅十字會的定位:

中華民國紅十字會,依照政府簽訂之國際紅十字公約,並基於國際紅十字會議所決議各項原則之精神,以發展博愛服務事業為宗旨。」、

第4條則規定紅十字會的功能:

中華民國紅十字會輔佐政府辦理左列事項:
一、關於戰時傷兵之救護及戰俘平民之救濟。
二、關於國內外災變之救護與賑濟。
三、關於預防疾病增進健康及減免災難之服務。
四、合於第一條規定之其他事項。

亦即在戰爭時期負責非戰鬥員的照顧與救濟、在和平時期負責重大災害的救濟。

紅十字會法—紅十字會與一般人民團體之差異

由於紅十字(或紅新月、紅水晶)標示具有特殊意義,且紅十字會應受到有效的尊重與保障、一個國家僅有一個紅十字會(稱為「統一原則」)是為國際共識;因此多數國家國內法皆有特別制定紅十字會法,以落實前開原則,賦予紅十字會在國內的特殊地位、保障其運作。

民國22年國民政府公布施行「中華民國紅十字會管理條例」,「中國紅十字會」更名為「中華民國紅十字會」,以內政部為主管機關並接受政府監督。民國43年「中華民國紅十字會法」經立法院三讀通過,並廢止「中華民國紅十字會管理條例」。因紅十字會有專屬獨立的法律規範,也凸顯與一般人民團體的差異。

如第3條規定:「中華民國紅十字會以白地紅十字為標幟,除國際紅十字公約有規定者外,其他公私機關及社團概不得使用,並禁止作為商業上之製造標及商標。」使「紅十字」為專屬的名稱及標示。實務上即曾發生有組織以「台灣紅十字會」為名,申請成立人民團體,最終遭主管機關及法院予以否准(參高等行政法院103年訴字第923號判決)。

另為了有效管理募款行為以及捐款人的權利,內政部頒佈「公益勸募條例」針對公益募募集財物事項以規範,一般募款的法人均應遵循本條例;但紅十字會卻不受本條例的規範,具有更高的獨立性。以募款行為為例,公益勸募條例第7條規定,勸募團體基於公益目的募集財務應以書面向主管機關申請許可;而紅十字會法第29條規定,紅十字會得經內部理事會通過,向國內外募捐。

再者,依公益勸募條例之規定,募款團體應將募款的收支予以公告、並報主管機關備查;而紅十字會法則無相關規定。在組織成員部分,依人民團體法第20條,理事長任期不得超過四年,連任以一次為限;但紅十字會法第9條規定,會長任期同為四年,得連選連任,但無連任限制。而依紅十字會法第12條,紅十字會的監事也有部分官方指派人員。

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紅十字會法的何去何從?

自上述比較可知道,紅十字會在法律上享有特殊權益,但因此招受不少質疑與檢討,甚至有論者認為應廢除紅十字會法,使紅十字會回歸與一般人民團體受相同規範。因我國的特殊國際地位,雖我國的紅十字會並非實際ICRC及IFRC的成員,也非日內瓦公約的締約國,然而紅十字標示的意義、以及日內瓦公約中國際人道法的規範已經屬於國際習慣法,我國當然有遵守義務。為確保國內法與國際法的結合,宜在國內法保障紅十字標示特殊意義。至於紅十字會在國內法律體系的定位,可以從其特殊功能性檢討。雖我國紅十字會未受國際社會承認,但是仍積極與他國紅十字會進行合作;「紅十字會」的頭銜在國際亦有相當的辨識性,此為紅十字會所代有著正面意義。但不可否認近年國人對紅十字會運作有所質疑的事實,因此值得思考消除既存制度所可能帶來的負面現象,從透過對既有法條的修正、到全面的廢除,皆應思考如何盡量保有原有的優點、截去不利的缺點、設計最妥適的方案。至於如何提升公益募資的透明性、可信性,是所有公益團體皆應面臨的問題,以法律制定運作規則,或許才能長久及永續的經營。

 

註:本文撰於2016年4月,而紅十字會法已於2016年7月27日,經總統華總一義字第10500080991號令公布廢止。

 

 

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蔡 孟翰 Written by:

追求繪畫的浪漫~ 追求文學的浪漫~ 追求藝術的浪漫~ 追求人權的浪漫~ 追求把浪漫體現在生活的浪漫~ (台北大學法律系、東吳法研所國際法組碩士)