楊貴智、李濬勳|南海仲裁案的一記當頭棒喝──我們為什麼需要法治與國際法?

專欄標題.014
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「國際法最終還是沒有用的,中共不甩判決,菲律賓又能如何?」

「好好的島就這樣變成礁,這樣的判決那有公平?」

「那是我們的島,沒事菲律賓來鬧,我們為什麼要跟他起鬨?」

這樣的對話,近日在筆者身邊不斷反覆上演,尤其筆者主修國際法,仲裁案後彷彿成為某種標靶及象徵,輪番接受身邊的親友的質疑與砲轟。

南海海域以及島嶼的歸屬近年來近乎白熱化,從國家之間對峙開始到我國提出的東海和平協議、中國提出的南海各方行為宣言,到菲律賓將南海若干提議提交至常設仲裁法庭(Permanent Court of Arbitration, PCA),南海已成為亞洲最炙手的區域。

然而爭端並沒有因為常設仲裁法庭作出的判斷而平息(註:法院審理結果稱為判決,仲裁庭審理結果稱為判斷),反之為國際關係帶來前所未有的振蕩:世界按照勢力分為支持仲裁的西方世界以及反對仲裁的第三世界(維基百科統計資料),前者疾呼仲裁庭仍不失為中立客觀之裁判,後者斥責仲裁淪於政治工具,偏袒美國為主的西方國家。作為受判斷影響最深的台灣及中國更表示其不受仲裁判斷之拘束,進而開始護主權動作。面對如此大的爭議,究竟使用準司法性質的仲裁,是否有助於解決爭端呢?國際法又是否只為政治之操縱工具,而最終無法成為客觀之準繩呢?

南海仲裁案與國際海洋法

從各國對於南海之主張簡述起,台灣與延續「前朝」的中國立場相近,透過劃設U形線(中華民國在1947年劃設11段線,中共為討好越南,放棄海南島附近的2段線,一共9段)主張權利;而越南對於南海區域,主張自己有歷史性權利,也實質上掌控最多島礁;菲律賓則劃出主權宣示線,並且掌有九個島礁;而汶萊以及馬來西亞則是主張南海為其部分專屬經濟區域。在紛亂的局勢下,菲律賓依據海洋法公約的仲裁條款,於2013年向常設仲裁法庭提出15點控訴。雖然中國於仲裁程序中缺席,最後常設仲裁法庭仍於2016年7月12日公佈仲裁判斷:U形線於聯合國海洋法公約中無法律依據、南海島礁無法主張專屬經濟區及大陸架、若干島礁的確位於菲國之專屬經濟區內、中國於南海之建設侵害菲國專屬經濟區的漁權。

現代國際法的發展已有數百年,而國際法對於海洋的成文規範首見於1968年的日內瓦4個海洋法公約,最後被統整為1982年的聯合國海洋法公約。1982年公約中最突破的發展,是「專屬經濟區」首見於國際公約之中。專屬經濟區被明文置於1982年海洋法公約體系內,並且規定沿海國得劃定至多200浬之專屬經濟區,對於該區域享有主權權利(有別於國家主權之性質),對於漁獲、科技發展、風力、洋流等資源享有專屬開發利用權,可排除他國使用。海洋法之於國際法具有不可分割的性質,從最初3浬的領海到後來12浬的領海,見證了隨著科技的發展而與時俱進,然而國際法究竟是不是法,這個問題仍被不斷爭論。

筆者這裡想先下結論:國際法雖然有若干現實難以克服之問題,但都尚不足以駁斥國際法的法律性格。國際法最常遭受的非難大略可分為:國際法經常不被遵守、判決也不能執行貫徹;國際法是國際政治下大國為維繫其利益的產物,並不正當。這樣的論點多是從國內法的角度去透析國際法,進而指證國際法不是我們所認識之法律,然而國際法與國內法之背景迥異,不可同一而論;此種論理方式不僅造成誤會,其實也暴露了我們不夠瞭解法律的本質。

國際法沒有強制力

國際法是用以調整國際關係、具有法律約束力的原則、規則和制度的總稱。但是這個地球還沒有世界政府,也沒有具強制執行力的國際法院,讓人不免質疑國際法是否真有拘束力、甚至根本不是法律。但是此種論點似乎認為,法律必須以某種威脅為後盾,如果不願遵守,必將遭受制裁。

然而回頭看看國內法,我們也難以找到某部法律背後存在強大的力量,迫使人們不得不從(可能只有稅法)。我們不會說因為還是很多人在闖紅燈,所以交通管理處罰條例不是法律;很多慣老闆一直壓榨員工,所以勞基法就不是法律。也不會因為政府和財團在美麗灣案、中科環評案等案件中一直設法規避規定、甚至曲解判決而不願執行,就反過來說這些法律不是法律、法院不是法院。再以馬王政爭為例,當時在意大是大非的馬總統被許多憲法學者指責其行為逾越憲法權限,但也不會有人就因此指摘憲法不是法律。

也就是說,並不是因為規則取得了強制力而成為法律,反而是因為某種規則成為了法律才能取得強制力。法律做為共同生活的人們一同形塑的共識,正是因為這群人相信了這樣的規則必須被當法律遵守,若是有人違反了,其他人有權加以批判、甚至要求他遵守法律。這樣「批判反思」的態度才是法律的基礎,並進而引發人們落實法律的行動。

國際社會欠缺執行國際法的機關,但是國際法仍能透過各國施加輿論壓力,讓違反國際法的國家被視為水準低落、不具誠信,以敦促各國遵守,進而落實國際法。

國際法只是維繫列強利益的工具

有論者認為國際法只是國際政治下產生的工具,而大肆批判其不具法律性格。然而在撻伐之同時,我們是否也能回顧國內法的性質,豈不也是朝野協商或是黨團利益鼓掌通過的產物?此言並非貶低法律,而是希望提醒讀者,法律的形成取決於人們的共識,因此我們不應該將法律視為理所當然的存在,而應該抱持質疑。

法律具有實現正義的理想個性,但並不是高舉道德大旗,人們就會順從法律;反之,在制定法律的過程中必須充分平等考量所有受到影響群體的利益,不能使有些人覺得自己被法律排除在外。因此法律不能過度理想,必須充分考量現實條件,從而利益折衝是立法的必經之路。簡言之,法律制定後必然要犧牲個人利益:因法律要求保育天然資源,犧牲了本來能透過開發獲取的利潤;因法律要求改善勞動條件,本來能節省的人力成本因而提高了。光是制定法律難以說服人們讓步,必須通過充分的說理及協調,才有可能達成令人心服口服的結果。

從這個方面想,就能知道國際法是件多麼艱難的工作,光是要在台灣這座島嶼上協調出眾人都能接受的法律,就已經異常艱難,更何況要在國際層次找出全人類都願意遵守的法律規則,更是困難的工作。國際法總令人覺得是列強確保利益的工具,是因為在國際政治場域中,列強的聲量總是較大,因此容易協調出對自己有利的規則。但作為須平等適用於全體成員的規定,列強也不得不思考:當下過度有利於自己的規則,是否會在日後反而成為「搬石頭砸自己的腳」?而也有諸多實踐證明,國際法並不總是跟大國站在一起。

我們已經可以說,儘管在國內法的物質和心理上的事實條件下,組織性制裁是必要,但是我們不能因此做出如下的簡單推論,以為在極為不同的事實背景下,因為國際社會沒有組織性制裁,所以國際法就缺乏拘束力,而不能被稱為「法」。──  哈特《法律的概念》

為什麼我們還是需要國際法?

如果國際法的強制力很低弱、也無法避免因政治協商而背離理想,那為什麼我們還需要國際法?答案很簡單:因為我們希望用法律解決問題、治理社會、希望社會能長期和平穩定地運作下去,而不受到強人意志的干擾。

國際法的貢獻亦不限於國際秩序之維護,更有創設權利或是設立組織等功能。國際組織成立背後必有國際條約作為其基礎,如同章程之於公司一般,國際法可規範國際組織之設立、架構、成員、功能、決議、以及組織的權利義務等等。以聯合國為例,其組織架構以及分工職權便是由聯合國憲章加以規定。從而國際法有制度化國際社會的效果,我們不能對此視而不見、甚至加以否認。

另外,和平解決爭端是二戰後為全世界所重視的國際法發展。過去,國家得使用武力來推行政策,發動戰爭為國家理所應當擁有之權力。然鑑於二次戰爭之慘重結果,東西方國家皆深受其害,因此各國便有共識,爾後只能透過和平手段解決爭端,進而出現了相關國際司法或是準司法機構。例如國際法院(International Court of Justice)、常設仲裁法庭(Permanent Court of Arbitration)、WTO爭端解決機制(Dispute Settlement Body)等等。換言之,國際法的蓬勃發展讓國家有更多機會,以口誅筆伐取代互動干戈,縱使仍然大動肝火,但終能避免生靈塗炭。更重要的是,國際司法讓小國有機會平等地挑戰大國。

事實上,前國際法院院長Peter Tomka也曾引用知名國際法律師Louis Henkin的名言:「幾乎所有的國家,幾乎都在同一時間遵守著幾乎所有的國際法原則及幾乎所有的法律義務。」換言之,「違反」的才是例外。

也就是說,人們從數千年來的戰火中逐漸學到寶貴的教訓,開始習慣用辯論取代礟火,以法律提出自己的觀點,說服別人與自己遵守相同的規範,而不是用實力強迫對方吞下不願意接受的規則。基於法律必須平等適用於全體成員的前提,當人們願意以法律取代拳頭來主張權利,他必須考量到這樣的論點不能只為了自己的利益,而是所有與自己處於相同情境的成員,都能主張這樣的權利。換言之,自己有朝一日,也可能反過來成為被要求履行相對義務的那個人。法律辯論的對手除了現在,也同時是未來的自己。如此一來,由於大家發現立場隨時可能對調,因此使用法律辯論相較於其他方法,更有機會產生公平的結果。

換言之,因為我們想要法治,所以我們需要法律、需要國際法,好在理想與現實之間拉扯。

南海仲裁案給台灣的國際法啟示

若能拋開民族情感、國家大義,南海仲裁案帶給我們的啟示將能更為寬廣。

首先,這是第一個透過國際準司法程序解決島嶼地位、海域權利的案件,仲裁庭試圖告訴我們,國際海洋法應考量的不只是當事國,亦應考量所有可能擁護相同立場的國家,並將法律如此解釋,才能真切地落實法治。法院雖然將太平島降格為礁石(rock),但這樣的見解未來將成為形塑國際法的重要資料。舉例來說,套用此概念到日本所擁有的沖之鳥島,日本也無可迴避地必須承認沖之鳥只是礁,而無法主張專屬經濟區。除此之外,仲裁庭如此嚴格的見解,不只有助於減緩國家奪島競賽(因為不再有實益),也能有助於保存海洋資源。

同時,仲裁庭也宣布「九段線」不具法律基礎、不能主張歷史性權利,不妨試想,倘若法院判決九段線合法,那是否意味著西班牙、英國、美國這些早已長期發展海上霸權的國家也可以隨意在海上畫線,將本來屬於大家的公海變成自己國家的內水?可想而知,未來世界秩序將會更加動盪了。

但仲裁庭的見解不應該、也不需要被當成不可挑戰的真理,我們反而應注意到,相對於中國弱小許多的菲律賓居然有能力登上國際法庭,將自己的立場包裝成普世見解,使自己的觀點能讓人看來符合全世界的利益,進而說服法院做出裁決。太平島降格為礁,國人十分不滿判斷結果,但放眼望去,除官方重談「南海立場主權在我」等老調,國內輿論也多將結果怪罪於我國外交地位低落、國際政治詭譎多變等非法律因素,未能深入挑戰法律見解,令人感到遺憾。

南海仲裁案難得讓台灣人將目光轉注於國際法、同時也質疑國際法之必要性,但本文想帶給大家另一個觀點:一個以法治自稱的社會,不能只會技術性地操作法律,而是應透過公平的程序、開放的態度以及以負責任的精神,與他人開啟對話。南海判決引起的爭議使得國際關係更加敏感脆弱,然而我們希望這個判決帶給我們什麼?在吃飯配電視、隨著媒體上的一日專家批評爭論之時,我們能否用更高的高度來檢視這件事,亦或是我們只能著重於當前的利益而窮追不捨?甚至,這件事是否能成為讓國人重新省思「法治」意義的楔子,亦即:我們什麼時候才能開始意識到,台灣也需要學習用法律論述表達觀點、解決問題、甚至具備能力提出能說服國際法庭的見解呢?

無論是人與人或是國與國都需要制度面保障的秩序,法治更不是一蹴可幾之人類成就,在經歷過一二次大戰的歷史、納粹大屠殺後,我們才懂得制度之可貴、人權之難得;激情退卻後,我們應認真對待判決所帶來之影響,檢視既有政策,進而把判決帶來的不滿情緒化為開發屬於我國國際法論述的動力。這是新政府上台後第一個大難題,考驗著蔡英文總統所帶領之團隊,能否將危機化為轉變之契機了。

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李 濬勳 Written by:

常被誤會是來自菲律賓的僑生,但其實是道地台灣囝仔。 東吳法律系、東吳法研所國際法組碩士