王鼎棫|華光社區的迫遷安置,難道是種恩賜,而非權利?

華光社區的所在地,誠如黃得城在《司法改革雜誌》中所作的訪調描述:

金華街右轉,穿越金山南路,到麗水街,再左轉,直至杭州南路二段30巷,繞回到杭州南路,這便是過去台北監獄——日治時期台北刑務所——所含納的範圍。位於其內一隅的華光社區,便是依附台北監獄所建構而成的古老社區,即便在監獄遷移已久的今日,社區與台北監獄的命運仍緊緊扣連。轉回杭州南路與愛國東路交叉口,這裡原本是台北刑務所的大門,因而得名「監獄口」。現在車來車往行經愛國東路,過去卻是只有犯人或執法人員才會步入的森嚴巨門中。將近一個世紀的華光社區的成形反映了都市發展的歷程,台北刑務所更可以說是這塊地的起點。

接手管理的法務部矯正署臺北看守所認為,部分華光社區居民長期無權占用國有土地,乃提起民事訴訟,請求拆屋還地及返還不當得利(因無權占用土地而生),經臺灣臺北地方法院判決確定,由該院強制執行。原告居民數人,則分別於102年11月25日及同年12月13日提出陳情,依《經濟社會文化權利國際公約》(下稱經社文公約)請求法務部矯正署臺北看守所提供適當的安置措施、賠償或補償受不當強制拆遷等財產損害。法務部矯正署臺北看守所,則函復原告,其已協請社會福利機構救助或提供中繼國宅等暫為安置,且其於執行不當得利返還時,已扣除生活必需之金錢,並未違反經社文公約之精神。原告不服,提起訴願,遭訴願決定不受理,轉提起行政訴訟;經原審法院判決駁回,進而向最高行政法院提起上訴。

華光社區如紅色區域,位於市中心,故對照其處境,乃有金磚上難民之稱。 圖/取自中研...

華光社區如紅色區域,位於市中心,故對照其處境,乃有金磚上難民之稱。 圖/取自中研院計畫

法院判決重點回顧

最高行政法院104年度判字第447號判決率而指出,行政訴訟法第5條第2項規定:

人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,予以駁回,認為其權利或法律上利益受違法損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。

因此當原告提起「課予義務訴訟」時,應有效主張其依法有請求主管機關作成行政處分的「公法請求權」;若無,就算被拒絕,也不能主張其有任何權利受到侵害 ; 法院也會認定原告起訴要件不備,裁定駁回。

其次,參酌同院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議,判決認為經社文公約有關保障人權之規定,固具有國內法效力,然是否屬於「人民得對國家機關請求作成一定行為」之請求權,仍應視個別條文,是否明確規定範請求內容及要件而定。有明確規定者,即得作為人民請求權之依據;反之,若就請求內容及要件明確規定者,即不得作公法請求權之依據。

於是判決先檢視經社文公約第11條第1項規定:

本公約締約國確認,人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作,極為重要。

前開規定固宣示人民得享有「適足的居住房」,且該公約權利委員會針對「何謂適當住房」也著有第4號及第7號一般性意見(前者認為,適當的住房意味「適當的獨處居室、適當的空間、適當的安全、適當的照明和通風、適當的基礎設施、就業的合適地點、一切費用合理」等特徵;後者則表示,各國政府應保護所有人不受違法之強迫驅離,並對違法之強迫驅離採取補救措施。)。

聲援民眾當時的身影(圖片來源:台大城鄉所 (http://www.bp.ntu.edu.tw/?p=3320))
聲援民眾當時的身影(圖片來源:台大城鄉所 (http://www.bp.ntu.edu.tw/?p=3320))

然而其話鋒一轉,直指前開規定及一般性意見的描述,只不過是種政策宣示,不得作為權利內容之主張。因為所謂國家強迫驅離後之安置,不論是安置機關之指定、得申請安置人身分之確認、安置程度及方式之選定,無不涉及資源分配政策及,還有人民適足生存標準之衡平……有賴各國立法機關,依其國民意志,就各國所謂適足生活請求權內容及要件,加以明確規定……有了規定,人民才可據為依據或標準,向法院請求權利救濟。

換句話說,就國家土地管理機關依民事判決判准而拆屋還地時,是否應予安置或如何安置,既缺乏相關具體規定,即無從依經社文公約上開規定及一般性意見,認定原告有請求安置之公法上請求權……原告既然欠缺請求安置之公法上權利,按照前述說明,被告機關縱然拒絕安置,也未侵害居民權利,所提之訴即不合法,應裁定駁回。

面對法院的結論,我們不禁想問: 當國際公約沒有指明如何安置的具體手段,被迫遷的華光社區居民,就只能坐等立法,而沒有權利,透過法院,向政府請求基本的安置嗎?

法院似有過度簡化國際公約解釋之傾向

法院如何簡化國際公約解釋?

  1. 先簡化認定標準:公約若未針對請求權內容及要件明確規定,即無從作為公法上請求權基礎。
  2. 套用個案:認為國家強迫驅離後之安置,無不涉及資源分配政策,有賴各國立法機關,予以具體明確規定 ,故原告不得以公約之「適足居住權」作為訴權,請求法院救濟。

法院認為「公約所稱安置,並非所得主張之權利內容」的想法,可能是受到經社文公約第2條第1項文字外觀的影響,其規定:「每一締約國家承擔盡最大能力,個別採取步驟或經由國際援助及合作,特別是經濟和技術方面的援助及合作,採取步驟,以便用一切適當方法,尤其包括用立法方法,逐漸達到本公約中所承認權利的充分實現。」其中,用「立法方法,實現公約權利」等語,即留下「安置權之實踐」只能等政府具體立法,法院方能有所作為的話柄。

然觀察本公約的執行及監督機構——經濟社會及文化權委員會(下稱經社文委員會)所提出的第3號一般性意見(對公約規定的法律見解)第10段,其認為:針對公約權利之實踐,締約國皆負有核心義務(minimum core obligation)。亦即,應確保每種公約上的權利實踐,至少皆能符合「最低限度之基本生活水準的門檻」;舉例而言,締約國內之個人,其基本保健、基本住房或基本教育若受到剝奪,而未能滿足基本生活水準門檻,該國即違反前開核心義務。

此外,經社文委員會亦指出,同公約第2條第1項既規定「盡最大能力」(to the maximum of its available resources)一語,是締約國若終究因缺乏資源,而未能履行核心義務,尚須詳盡說明其已盡力利用可得資源而未果。基此,我國作為經社文公約的締約國,保障人民「最低限度之基本生活水準」,是刻不容緩的任務,不能在什麼努力都沒有的前提下,即隨口以資源不足、尚未立法等理由作為搪塞的藉口。

當地居民小林電機家族。(相片:張立本提供,摘自公視新聞議題中心 (http://pnn.pts.org.tw/main/2013/04/23/%E3%80%90%E8%8F%AF%E5%85%89%E8%A4%AA%E7%9B%A1%E3%80%91%E5%B0%8F%E6%9E%97%E9%9B%BB%E6%A9%9F%EF%BC%881977-2013%EF%BC%A0%E8%8F%AF%E5%85%89%E7%A4%BE%E5%8D%80%EF%BC%89/))
當地居民小林電機家族。(相片:張立本提供,摘自公視新聞議題中心 (http://pnn.pts.org.tw/main/2013/04/23/%E3%80%90%E8%8F%AF%E5%85%89%E8%A4%AA%E7%9B%A1%E3%80%91%E5%B0%8F%E6%9E%97%E9%9B%BB%E6%A9%9F%EF%BC%881977-2013%EF%BC%A0%E8%8F%AF%E5%85%89%E7%A4%BE%E5%8D%80%EF%BC%89/))

回顧歷史脈絡,華光社區居民的來源有:日治時期所延續之居民、政府公務人員或其家眷、國軍、二戰後之中國移民及來自全台各地之外縣市移民。詳言之,國民政府來臺後,臺北城內無法因應大量人口增加,許多公務員便經上司口頭允諾,在自家院子或鄰近空地自力擴建(當時許多人都以為這兒只是暫時避難所,根本料想不到成為一輩子落腳的羈絆)。時至1972年,當台北監獄、台北看守所搬遷後,部分監獄人員也隨之放棄華光宿舍,外加其他居民將加蓋房屋透過親友介紹轉賣,讓社區中空出來的宿舍與房屋,成為外縣市移民一個低廉的安身所在。

大時代的運轉,使華光社區居民的生命歷程與該地捲動共生,然法務部是否在作出迫遷行為後,依照「適足居住權」的精神,提供符合基本生活水準之安置,以滿足最低限度之核心義務?答案恐為否定。

不論是從文獻或新聞,僅能看到政府以打造「台北華爾街」或「台北六本木」為號召,急忙透過「民事訴訟」索討土地,而未能與居民對等協商出一套合理的搬遷計畫;法務部矯正署臺北看守所雖在本案強調,已協請社會福利機構救助或提供中繼國宅等暫為安置,惟終究未能在決定拆遷前,提供基本住房環境,僅稱的上是亡羊補牢之舉。此外,更需留意的是,法院對於法務部是否盡力利用現有資源而安置未果一事,根本未置一詞,而有輕放之嫌。

總之,就公約權利之實踐,同公約第2條第1項雖規定「盡最大能力」等語,給予締約國較靈活之操作彈性,惟不代表締約國可以隨意為之甚或怠惰不為,仍負有「滿足最低限度門檻」之核心義務;人民尚可以司法救濟作為手段,確保相關權利能有足夠保障。經社文委員會在第9號一般性意見中,即要求各國法院應在審理相關案件時,引述公約的權利及規定。如是,不禁令人思考,行政法院面對公約規定,何以無法盡情充分主張權利,而有所顧慮?此即下段所欲討論之「本案判決有劃地自限之傾向」。

本案判決具有劃地自限之傾向

確實,「完整安置」一事涉及福利政策,相較其他政策,須兼顧資源分配及利益衡量,因此留由多元民意組成之立法者,透過多重折衝程序,進行溝通協調,較諸理想。可是「是否獲得基本安置」,依照經社文公約,乃是國家「最低生活門檻」之核心義務;本案判決文字既稱「有賴立法者明確規定」,反而凸顯政府怠惰不為,需要司法機制之外力調整,而生該判決劃地自限,無法提供進一步矯正之疑慮。

從社會立法的本質來看,誠如學者黃昭元所言:

本來人民對於社會福利就有貪吃甜食的自然傾向,而民意代表更容易傾向以福利政策討好選民。這是現代民主政治或多數決政治最容易出差錯的地方,也是形式上的多數決定反而常常不具實質正當性的地方。讓法院介入、監督肉桶立法正是為了匡正民主政治多數決的可能錯誤

就像釋字第613號大聲疾呼:

作為憲法基本原則之一之權力分立原則,其意義不僅在於權力之區分……亦在於權力之制衡,即權力之相互牽制與抑制,以避免權力因無限制之濫用,而致侵害人民自由權利。

是故,司法者若過度放縱立法者之行為,反而導致立法監督之任務破棄,實非妥適。換言之,司法者應透過裁判,對核心義務履行之怠惰予以制衡,就立法者應作為而不作為的失職表現,提出矯正,稱職扮演其作為人權守護者之角色;亦即,若司法權全面放棄對社會立法之審查,毋寧將使促成社會保障之機能喪失,令社會福利重返「國家恩賜」之性格,實非吾人所樂見。

延續同一立場,經社文委員會即特別澄清經社文權利的可司法性(justiciablity)。強調經社文權利雖往往涉及國家資源分配,惟法院仍適於對經社文權的保障及實踐作成最終決定。同委員會於第9號一般性意見第10段即認為,法院若輕易以經濟社會文化權利涉及資源分配,就不具可司法性而不受理相關案件,即屬恣意,亦與經社文公約保障相關權利的意旨有違。

2014年人權團體聲援華光社區居民向行政法院起訴之身影(圖片來源:環境資訊中心 (http://e-info.org.tw/node/101028))。
2014年人權團體聲援華光社區居民向行政法院起訴之身影(圖片來源:環境資訊中心 (http://e-info.org.tw/node/101028))。

後記

華光社區的長輩們,用他們時代動盪下而血汗交織的故事提醒我們,政府及國會大肆宣揚叫好的兩公約人權,不只沒有大步邁開向前走,更淪於紙上談兵,就連擔負矯正行政機關違法大任的行政法院,都沒有辦法徹底觀照各種救濟可能,予以撥亂反正。

蔡敏真在〈違章建築與合法迫遷?華光社區的一分田野觀察〉一文中提及:

(當時)每天、每天,社區都有一個地方因為自行拆除、政府強制執行而被挖走。這個社區正被國家機器逐步吞噬,也吞掉了應有的人權和正義。2012年底,一位謝姓住戶帶著憤恨的心情,在搬遷前夕用噴漆在牆面寫著:『政府你恨我們嗎?』成為這個荒謬都市地景中持續迴盪的聲音。

2014年人權團體聲援華光社區居民向行政法院起訴之身影(圖片來源:環境資訊中心 (http://e-info.org.tw/node/101028))。
2014年人權團體聲援華光社區居民向行政法院起訴之身影(圖片來源:環境資訊中心 (http://e-info.org.tw/node/101028))。

臺北城活力繁華的背後,竟容得下如此低沉喃喃的憤恨?政府、國會及法院,對安置行動有意無意的不作為或監督輕放,都助長了此一結局。透過前述爬梳,我們明白,迫遷後的安置,絕對不是恩賜,是緊握在雙手中的權利;而權利並不會憑空實現,須保持奮戰意識,努力爭取。對國家暴力的行使,我們的關心不能停止,別讓這樣的困境蔓延到下一個家庭身上。

 

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王 鼎棫 Written by:

喜歡微醺下的寫作與閱讀,快要擁有ASAHI無糖啤酒的VIP。曾在國定古蹟裡,擔任大法官助理,看見許多憲法時刻的創造發微;也為國語日報寫稿,與少年讀者分享法律常識短文或漫畫劇本。幻想一個,就算沒有政府,人人也能互享資源,互相尊重的世界。 (現為東吳大學法律學系博士生,研究領域:高齡社會法制)