龍建宇|從18%優惠利率案看年金改革-談談信賴保護原則

2016年9月3號軍人節,報載多達12萬的軍公教人員為了抗議政府在年金改革醜化軍公教人員而走上了街頭,反對政府、媒體、甚至名嘴,長期污名化軍公教人員為搞垮國家財政的族群,製造族群的對立。

在年金改革的議題中,最常看到大家掛在嘴上的就是「政府侵害了信賴保護」。但是大家真的理解什麼是信賴保護嗎?事實上,針對類似議題-政府取消退休軍公教人員優惠存款利率(俗稱18%)一事是否違反憲法,大法官早在釋字717號就說明了「改革」與「信賴保護」的關係,以及在法治國家的下,我們應該要如何看待這件事情?

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photo credit: 總統府

什麼是信賴保護?

信賴保護,就是人民因為信賴政府的行為或法規,而做出一定生活上的安排,後來因為法規突然的改變,造成人民權益受到影響。大法官在釋字525號中說到:信賴保護原則是一個在法治國家中重要的法律原則,其主要的目的是在維持法秩序的安定還有維持人民的權益,是讓人民可以藉由遵循法律規則的行為,避免自己的權益受到侵害或是因此得不到福利。

舉例而言:當年蓋101大樓的時候,台北市政府核准了101的建照,但是後來發現,其實101大樓是在飛機的航道上不能蓋這麼高,可是101大樓已經蓋到一半了,你要叫我拆掉嗎?於是就說:好呀!那你賠我錢。
然而為什麼建商可以向政府說要錢呢?因為建商已經相信行政機關的決定而開始蓋101大樓,沒想到政府卻搞錯了,如果不能繼續蓋,損失要怪誰咧?當然只能夠怪政府當初想的不夠周延。

「不真正的溯及既往」與信賴保護:

讓我們來看看下面的例子:——假設筆者當初覺得念法律系好像可以賺比較多的錢,因為社會上擁有法律專業的人才還算少:殊不知哪一天跑出了個叫做「法律白x文」的白目網站,經營得太成功,搞得社會上人人都有法律知識,人人都會自己提起訴訟,導致筆者大學畢業了之後沒有工作,因為擁有法律知識已經不再「高的市場競爭力」。這個時候你會怎麼想?你可能會說:「只能怪你當初選錯科系囉,哭哭!」

但是,如果人民是因為信任法規而產生了「對於未來的期待」,套用同樣的邏輯,你會得到一個奇怪的結論:「只能怪你當初信賴政府,不然咧?」天呀!這什麼年頭,連政府都不能信賴了,人民還能信賴誰?

這個就是學理上所說「不真正溯及既往」的問題,人民以法規範為基準安排自己的生活,之後法規改變了,安排的都泡湯了。

此時人民基於一個「對於未來的期待」,人民希望獲得保障。而正是因為這個信賴是政府所給的,而政府有保護人民權益的義務,同時法規為了公益必須與時俱進,「任何法規皆不能預期其永久實施」(釋字529、605參照)。這樣的話該怎麼辦呢?

於是,我們可以得出這樣的結論,一方面人民有所期待是需要政府保護的,但法規為了公益目的必須與時俱進,而且可以預期法規是不斷的在變動。因此我們對於這樣的期待保障是比較低的——只要法規的變動是為了追求公益目的而且有適度保障人民預期的利益,原則上我們允許不真正溯及既往的法規。

砍掉18趴,傷害了什麼信賴?

然而砍掉18趴對於軍公教人員的影響是什麼,他們期待了什麼?

首先,他選擇了當公務員,選擇當公務員本質上就是放棄了在自由市場競爭的機會,也許某個公務員本來可以當「郭台銘」,奉獻了人生當中精華的歲月長期國家民眾服務,而信賴退休之後會有安定的生活。事實上在早期,公務員薪水是比較低的,而他們仍然選擇了當公務員就是相信他們長期貢獻給這個國家與社會,未來國家會一個完善的制度可以照顧他們。

再者,也影響了他退休時對於退休金要「一次領取」還是「或是按月領取」的選擇(按月領取才會有優惠利率)。最後,公務員勢必也會因應著對於優惠利率的期待,而對於退休生涯做出財務規劃。
因此軍公教人員事實上已經對於法規有所「信賴」而做出生活的安排了。

背信忘義 v. 代際正義

在釋字717號大法官在多數意見書說到

「系爭規定係為處理此種不合理情形,避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔,進而產生排擠其他給付行政措施預算(如各項社會福利支出),以及造成代際間權益關係失衡等問題。且系爭規定亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的。」

文中所謂的不合理情形,就是優惠利率過高,產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得比在類似職位人員的薪水還要高的現象。而這樣不合理的情形造成了國家嚴重的財政負擔,排擠其他的行政預算,甚至而造成「代際正義」的問題。

雖然在多數意見書多並沒有對於代際正義的問題做詳細的敘述,但是在《陳大法官春生提出李大法官震山加入之協同意見書》與《羅大法官昌發協同意見書》裡有深入的討論。

代際正義,「包括現今世代與未來世代的均衡,也包括治理世代與年輕世代的均衡。」(釋字717羅昌發大法官協同意見書)

國家管理階層的人不只要考量到自己的利益,也要考量到未來世代的利益,兩者相互平衡,才符合代際正義。國家因此有義務在其行為過程,保護未來世代之利益。

代際正義包括,國家應該要提供完善的環境以及思量能源政策以將有限的天然資源留給下一代,國家不只有消費性支出,更需要有研究、教育經費的投資,使未來、年輕的發展成為可能。因此在財政(預算)管理上所為整體經濟平衡必要之行為時,須同時考量永續原則及未來世代之利益。1

也就是說,如果行政機關考量到退休金優惠利率導致可能導致國家財政失衡,使得其他的行政措施預算勢必要縮水,甚至是,如果繼續按照這樣的制度走下去,可能導致國家面臨破產的危險,而債留子孫。此時在國家預算的分配上,就必須考量未來世代能不能夠繼續走了下去,在這樣重大公益目的下,行政機關考慮還是要取消優惠利率是有公益上的目的。

不是目的正當就好,應該還要想怎麼做比較好?

雖然取消優惠利率,看起來是基於重大的公益目的,但是軍公教人員的信賴保護那麼要怎麼辦?

我們必須要有「合理的補救措施」來幫助這些信賴政府行為的人。在釋字717做出前,以往都會有「設置過渡期間」以及「損失補償」(也就是用金錢去補償他們)兩種方法。

但是很明顯的,在兩種方法上,都是徒勞的。如果設了過渡期間,過渡期間過了軍公教人員還是拿不到錢,對於他們沒有幫助。而損失補償,國家就已經財政上有困難了,這樣根本是捨本逐末。

因此大法官說我們應該要考量不同軍公教人員對於取消優惠利率的承受能力,而對於不同種人有不同減少給付的程度,也可以考慮分階段實施優惠利率,讓影響不至於過大。

如此,我們才可以兼顧維持「公益目的」也盡可能的保護了軍公教人員的「信賴利益」。

結語:那麼年金改革呢?

同樣的面對年金改革,我們必須要軍公教人員都有「信賴」必須要保護,但是國家面臨的財務困境,又要怎麼辦?

按照釋字717的說法,要改革,可以!但是我們應該要考量如果大幅度改革對不同的職位、種類的軍公教人員的影響,進而我們應該有不同的處理方式讓他們不啻蒙受重大的損害,亦或者我們可以考慮分階段實施改革計畫,讓遭受到不利益的軍公教人員有時間可以做出相應的處理措施。

的確,面對年金改革,非常兩難。說實話,任誰都不希望國家面對現在財政的窘境。但是也不是社會一片譁然就可以強取豪奪軍公教人員的權益。

只是現已如此,也許我們必須要共體時艱,並且相互體諒,找出一個可行的方案,讓大家都可以繼續生存下去,不只是年輕人,更是我們生存的這個社會、國家。

誠如釋字717號所欲體現的精神,不是與其對立,或是製造對立,何不換成「溝通」?何不督促政府提出一個更好、更和諧的解決辦法?

【補充】:不真正溯及既往?難道還有真正溯及既往?假的,業障重啊!

本文所描述的最大重點其實就是「法規變動」與「人民生活事實」

而從邏輯上,我們可以把法規變動跟人民的事實的關係分成下列三種情形:

(一)法規的變動直接影響到了「在法規變動前已經終結的事實」

(二)法規的變動影響到「事實」是「橫跨新舊法規實施時期」

(三)法規的變動影響到的事「在法規變動後才發生的事實」

好像有點複雜,畫個圖讓讀者了解好惹!

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本文討論的是(二)的情形:不真正溯及既往,在法規的變動影響到人民長期生活事實的安排,而橫跨了新舊法規施行的時期。取消退休金優惠利率規範的並不是向軍公教人員拿回他們原本已經拿到的錢,而是取消之後的18趴了,影響到公務人員對退休金的規劃也就是上述(二)的情形。

再來是(一),如果法規變動直接影響到了「在法規變動前已經終結的事實」的話,就屬於「真正的溯及既往」。真正溯及既往原則上是禁止的,因為當人民已經按照法規做了事情,而且該拿到的利益都已經拿到了,你利用法律的變動直接拿走原本人民合法取得的利益,無疑是在「用法規討錢」。這樣會讓人民無時不刻提心吊膽:害怕我已經有的東西被別人拿走,或是朝令夕改,合法變違法。真正溯及既往會直接傷害人民權益,對法秩序衝擊過大,原則上是被禁止的,因此原則上是禁止「真正溯及既往」的法規的。

最後(三)如果你的行為是在法規變動「之後」的話,你還按照舊法規去做的話,我只能說,你太傻了。人民行為前應該要先去查查現在的法規如何進行,因此這個時候並沒有信賴保護的問題。

 

(完)


參考資料:
林錫堯,《行政法要義》,三版,2006,元照。
李惠宗,《憲法要義》,六版,2012,元照。
蔡維英,《十八趴裁減之後?-公務人員年金改革之界線》,2014,月旦法學教室141期,6-8。
林明鏘,《2014年行政法發展回顧》,台大法學論叢44卷,2015,1440-1472
釋字717號多數意見書。
釋字717號林大法官錫堯協同意見書。
釋字717號羅大法官昌發協同意見書。
釋字717號陳大法官春生提出之協同意見書、李大法官震山加入。

封面圖片作者:中岑 范姜

  1. 陳大法官春生提出之協同意見書、李大法官震山加入

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東吳法律系學士生