微思客 | 憲法設計:一場勇敢的憲法實驗

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作者:王沂嶠(微思客傳媒海外通訊員)

每次自我介紹的時候,對方大多會對我的專業,所謂的「constitutional design」表示疑惑。「憲法設計」是個什麼鬼?在中國的語境中,這好像真是個無用的東西,當眾人都還在爭取憲法中明列的卻未能享有的權利,沒被憲法設計了就已經很好了,竟還妄想去設計憲法。可在我身邊有群人,整日在談論這些,在實踐這些,他們長期在做不知哪天才能實現的事情,很久才做成了一點。作為在他們身邊唯一說中文的人,向大家來介紹這群實踐理想的人,我覺得是「責任」。

我的導師是Susan和David Williams教授夫婦,他們是CCD的創立者。我常說他們有著讓人羨慕的「比翼雙飛」經歷:同時在哈佛法學院以優等生畢業,一起給當時還在哥倫比亞特區聯邦巡回上訴法院的金斯伯格法官(Ruth Bader Ginsburg)做助理(clerk),之後一起去康奈爾教書,又一起來印第安納大學。在本世紀初之前,他們還只是法學院裡的教授,David專注於美國憲法理論和美國原住民法的研究(Native American Law),而Susan是優秀的憲法和女性主義法學(Feminist Jurisprudence)學者。

故事的開始是幾個剛從戰火中走出的緬甸年輕人…

欽族(Chin),他們來印第安納大學法學院讀碩士學位。偶然的機會遇見了David,聊天談起在緬甸作為少數民族欽人的遭遇,而他們來美國的學習是為了回到緬甸為了欽人的未來繼續努力。欽族的年輕人問David,你能幫助我們麼?於是,David和Susan在美國見了Chin Forum的主席Pu Lian Uk。Pu曾在1990年的那次多黨選舉中當選國會議員,但之後被軍方囚禁失去了一條手臂。會面之後,Susan和David立即決定,把他們的「學術」生涯轉換到一種更加「實踐」的道路上,去義務幫助那些被世界目光忽略的少數「緬甸人」。

幾個月後,他們坐上去泰國的飛機,從邊境的叢林中,由欽族人引路進入了尚未和美國有邦交的緬甸,與一批緬甸的政治領袖會面。返回美國後,印第安納大學授權他們建立一個相關的機構來從事這項在那時其實看不到「希望」的工作。在大多數的國際聲援和協助都長期集中於昂山素季和她的以緬族為主體的「緬甸民主運動」時,CCD選擇去幫助至今還處於戰亂中的緬甸少數民族,這是更艱難又沒有光芒的路。直到十多年後的2012,David和Susan才第一次獲得了前往緬甸的簽證,但在此前卻已經前往這並沒有世人注意的角落不知多少次了。

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之後的十數年,緬甸一直處於軍政府的統治之下,CCD被當局認為是「敵人」,唯一進入緬甸的方式是在少數民族武裝的保護下徒步穿越邊境。CCD協助包括欽、撣(Shan)、克倫(Karen)、孟(Mon)、克耶(Karenni)等邦組成的憲法起草委員會起草修訂各州憲法;在緬甸和美國協助訓練政治法律工作者和領袖;為美國政府的緬甸事務提供咨詢工作;與數個少數民族武裝組織進行對話,包括Kachi Independence Organsation (KIO), Chin National Front (CNF), Shan State Army-South (SSA-S), Karenni National Progressive Party (KNPP), Karen National Union (KNU), 以及New Mon State Party (NMSP), 瞭解並溝通各方的意見,以形成未來可能的政治和解和民主化的方案。在2012年緬甸局勢發生未曾預料的變化之前,CCD年復一年地做這些看似毫無希望取得成功的事。

David常說,在事情發生變化之前,你就必須在那裡;當事情發生變化時,你就能參與其中,而那之前的一切努力和準備都會是有價值的。在緬甸,他們等了十年。隨後的緬甸民主化進程,之前所積攢的知識、經驗和網絡讓CCD廣泛的參與其中。8月底,緬甸召開了旨在促成國內各民族和解的「21世紀彬龍會議」,也被稱為「第二次彬龍會議」。1947年的「第一次彬龍會議」上,緬甸各主要民族達成了旨在建立一個各民族平等自治的獨立的緬甸聯邦的「彬龍協議」,而之後通過的《緬甸聯邦憲法》正是彬龍協議的實現。

第二次彬龍會議「所開始的和平進程最終的目的即是延續」第一次彬龍會議「的精神來制定一個保證各民族平等發展的新的聯邦憲法。CCD的多個合作夥伴正是此次會議的重要參與者,在之後的和平進程中他們提出的各項有關憲法和政治改革的方案都將由CCD協助起草、提供意見。在9月初的一次周會上,David說,十多年了,我們終於等到這一天。坐在一旁的我,看見了他眼中的淚光。

以後的事情依然複雜而艱難,但至少他們開始了。

CCD的身影並不只在緬甸…

在利比亞,CCD是官方法律改革委員會和憲法改革委員會的正式顧問,全面參與這個由美國黑人返回非洲建立的模仿美國憲政制度的國家正在進行的憲法改革。自2013年開始,CCD協助利比亞憲法改革委員會啓動憲法修訂的公眾咨詢程序,以收集各方的訴求和建議、增加民眾對於憲法改革的參與程度,並對人民進行有關知識的教育普及。2014,CCD訪問利比亞與有關部門進行深入討論,提出了一系列的憲法修正的方案。

2015年,利比亞憲法改革委員會主要官員在憲法改革方案送交立法機構前訪問印第安納大學,對文本作進一步討論完善。2016年,印第安納大學法學博士、CCD的高級研究員Jallah Barbu宣佈參加2017年利比亞總統大選,他的政綱之一就是推動該國的憲法改革。Barbu是利比亞知名的憲法學者、律師,憲法改革的主要推動者之一,利比亞法律改革委員會主席,利比亞律師協會前秘書長,該國第一本憲法案例書的作者。

在伊拉克,CCD的副主任Feisal Istrabadi教授是伊拉克戰爭後起到臨時憲法左右的「過渡時期行政法」(Law of Administration for the State of Iraq for the Transitional Period)的主要起草人之一,美國人文與科學院(American Academy of Arts and Sciences) 院士,伊拉克外交部前法律顧問,戰後伊拉克首任駐聯合國全權特命大使。我的同學,Richard Welch是美軍退役上校,在伊拉克服役多年,現在也在繼續伊拉克憲法相關問題的研究工作。CCD近年還受邀參與伊拉克北部庫爾德自治區的憲法修訂進程。

在南蘇丹,CCD自該國從蘇丹獨立後即受到南蘇丹議會事務部(Ministry of Parliamentary Affairs)的邀請參與過渡憲法和正式憲法的起草過程。CCD的博士生Jonathan henriques是僅有的幾個全程參與南蘇丹制憲過程的外國人之一。

在臨時憲法過程中,CCD以備忘錄、建議報告等形式為正式文本的起草提供協助。正式制憲過程中,CCD於2013年應南蘇丹議會事務部的要求起草了有關臨時憲法制定後憲法相關問題的白皮書。南蘇丹的正式憲法包含了諸多問題(如採用了總統制而不是更適合該國的議會制),而這些憲法層面的缺陷與該國之後的政治紛爭有直接關聯,CCD於2014年起草了相關的備忘錄,包含了可能的改革方案提交給相關部門以試圖化解當時已日益激化的矛盾。遺憾的是,南蘇丹內戰還是不可避免地爆發,但CCD並未放棄為南蘇丹的和平進程繼續努力,就像我們在緬甸和其他地方所做的一樣。

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在利比亞,CCD負責數個公民社會組織培訓成員,以協助他們參與該國的憲政進程。CCD在英國文化協會(British Council)的資助下,於利比亞舉行了多次研討會,訓練當地的律師、法官和公民團體成員有關選舉制度和憲法設計的知識,並參與旨在教育普通民眾憲法知識的Destoori Project。2012年美國駐班加西領事館遭遇襲擊時,Susan正在當地主持一場會議,這是CCD成員身處險境的經歷之一。

CCD的絕大多數工作都是以「顧問」的身份參與,他們不是立法者,正式的文本上不會有他們任何的痕跡,而相關工作又有具有一定的保密性,所以CCD注定是一群默默無聞的人。

至於什麼是「憲法設計」,這個複雜的問題大概需要用一本書來解釋。簡單說,世界上不存在一部普遍適用的憲法,沒有一個的憲法模板可以被直接照搬到任何一個國家。憲法設計就是用法律的形式建立和改革基本的權力結構以使得人民能夠有適當的方式在和平與繁榮中自治。

在美國的學術語境下,憲法設計與普通憲法學研究的區別在於,普通的美國憲法學研究的是怎樣解釋一個既有的符合憲政精神的憲法文件,它絕大多數時間是在研究不同的解釋憲法的理論。憲法設計是一種對於某些不具備有憲政精神的憲法制度的國家和地區(或者既有的憲政制度存在問題而需要改變的國家和地區)的未來憲法狀態的研究和實踐。從這個角度來講,中國的憲法學更應該有的是「憲法設計」的面向。

憲法設計就是用法律的形式建立和改革基本的權力結構以使得人民能夠有適當的方式在和平與繁榮中自治。

憲法設計與其說是一種「學術」倒不如是一項「技術」。這個國家該採取總統制,議會制還是混合制?應該是聯邦制還是單一制?哪種聯邦制度?各種權力的制衡關係如何?需要怎樣的選舉制度?多數制、比例代表制或是混合制?哪種多數制?FPTP,BV,PBV,AV還是其他?哪種比例代表制?混合的話怎麼混?聯立還是並立?各種比例代表制的計票方法如何?選區如何劃分?是否給特定族群保留席位?保留多少?可以採用的投票形式有哪些?議會議事規則是怎樣?地方自治制度怎樣?財政稅收系統如何設置?軍事制度?司法制度?等等等等。每一項都可以分為極其細微又繁瑣的小問題,聽著都沒有「憲法」兩個字那麼宏大。即使是全部用現有的各項制度一一對應,做一道排列組合題,最後的可能性會是個巨大的數字,更別說現實中不斷因地制宜地創新。

那麼,掌握這項「技術」的人應該是怎樣的?這就是CCD作為「憲法設計」這一領域少有的教育機構的嘗試。

首先,這個「技術人員」需要掌握由憲法設計而產生的不同問題在學術上的各種或普遍或特別的理論和答案。其次,需要將學理的知識通過對特定地區歷史、文化、政治、社會經濟環境的詳盡敏銳的認識與實踐中積累的經驗結合來應用到具體的情境中。最後,還需要有能夠幫助在地的改革者去規劃他們更好未來的溝通能力。

以這樣的能力為標準,CCD認為美國法學院傳統下的JD或者SJD的學位不足以完成對憲法設計專業的教育要求,於是把非法學院傳統的PhD學位引入,稱為PhD in Law and Democracy。入學的博士生需要確定某個國家或地區的憲政制度作為研究對象,除了主修憲法學和憲法設計的法學課程外,還要求從政治學或人類學中選擇一科作為輔修,而這兩者中「落選」的非輔修的另一學科依然還有兩門必修課。

另外,博士生還被要求修習與輔修學分相同的區域研究課程,用以學習其研究的憲政體系所在國家地區的政治經濟歷史文化等情況。在這樣的學制下,博士生不僅是專業的憲法研究者,還可以自由地在印第安納大學各個學科範圍內學習與憲法設計和特地區域有關的知識。課程的學習只是訓練的一個部分,CCD在世界各地的憲法設計項目都是由PhD學生和申請合格的法學院JD學生一起深度參與的,這是更加重要的一個訓練和實踐的機會,也是憲法設計這個領域中難得的將學術與實踐結合在一起的學習過程。

總有人跟我說CCD作的事情很酷,可能也是因為cool,所以CCD歸根到底還是個冷衙門:沒有什麼資助,更沒有政府支持,一切工作都是義務的,而畢業之後相關領域的就業,無論是「前景」還是「錢景」也都遠遠不如走出校門當律師的同學們,卻常把自己陷入危險之中,可大家很快樂。好多次,晚上走出CCD的大門,吸一口微涼的風,會覺得這世界越來越好了。

David常說,作憲法設計這行要像律師一樣工作,基於實際地去解決每個地方的問題,為那裡人民的更好的未來作可行的具體規劃,而不是確立一個看似完美理想卻不可達成的目標。憲法制度是追求美好世界的工具,而不是美好世界的終極目標。我在這裡簡略地這些地球的另一邊的某個陌生角落里的一群在認真做著設計憲法這件看似像做夢的事情的人,是想給世界另一面的常常遭遇挫折的有志於更好的中國的朋友們以擁抱,而那也是我終要回去的遠方和家鄉,於是我也在擁抱自己:我們並不孤獨,世上有另一群愈挫愈勇的人,他們為「別人」的事情都那麼努力,我們更要為自己而堅持。


微思客編輯:劉彪/法律白話文編輯:楊貴智

原文見:https://wethinker.com/2016/10/01/11602/,為符合台灣讀者閱讀習慣,用詞及句式經法律白話文編修

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** 封面照片:Kwantonge at English Wikipedia

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