李濬勳|全民健康與國際貿易的矛盾?日本輻射食品安全事件的另一個重點

本文擬從國際貿易層面看日本輻射食品進口事件,說明在國內法治實踐的同時,不能疏忽國際法治的履行。我國加入WTO後有開放貨品進口的義務,然而考量到國民健康因而可以設下食品的檢疫措施標準,然而我國法規之標準計算上似乎缺乏科學根據,可能違反WTO對食品及動植物設定安檢的規定。兩者之間如何平衡、取捨,是本文想帶領讀者思考的課題。

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2011年日本發生規模9.0大地震,位於海邊的福島第一核電廠因地震造成一系列設備損毀、爐心熔毀、輻射釋放等事件。該事件中所散發出的輻射遍及鄰近國家甚至美國,對福島區域所造成的危害更是重大。該地區由於受到輻射污染,遲至2012年九月才有第一批安全無虞的稻米農作被送到東京販售。

台灣身為日本的友好國家、與日本有密切貿易來往,想當然爾也跟著受到不少影響,在核災發生後有鑑於我國消費者健康考量,禁止了一系列福島、茨城、櫪木、群馬及千葉等5縣受有輻射污染可能的產品輸入至我國。然而近日政府基於些許考量,想要開放若干災區產品進口,召開數場公聽會卻招致許多民意非難,究竟進口該產品背後政府的考量是什麼呢?

輻射不可怕,可怕的是過量

過量的輻射對人體會產生不可回復的破壞不容疑義,然而究竟要多少劑量的輻射才會對人體產生傷害呢。地球大自然中原本即也存在著許多背景輻射,例如看電視也會有微量輻射、或是以前核子試爆遺留下來空氣中的微量輻射塵。事實上,世界上不存在零輻射的食品,因為物質是由元素組成,元素中總是含有一定比例的放射性同位素。因此食品或水中檢測出輻射無須恐慌,只要輻射在標準值以下,而且不是長期食用,並不會對身體健康造成威脅。

廣島長崎倖存者研究指出,人體在攝取100微西弗劑量的輻射暴露時,會增加約0.5%的罹癌風險。而台灣一年每人會接受到的背景輻射約1到2微西弗。除了背景輻射外,人造輻射也會造成輻射量的累積,例如X光、電腦斷層、正子掃瞄等等。其實輻射無所不在,可怕的不是輻射的存在,而是輻射的攝取劑量。(參閱 http://pansci.asia/archives/tag/輻射輻射劑量「超標」就會死?──《怕輻射,不如先補腦)(資料整理來自筆者訪談臺灣鯛民作者,廖彥朋,京都大學醫學研究科博士生)

因此關鍵在於:吃下去的東西是否會讓人攝取超標的劑量。政府為了避免人民吃到超標食物而禁止不合格食物進口,便會涉及到WTO下的SPS協定(食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定)。SPS協定主要平衡規範WTO會員國在立法檢疫標準、措施時,能按照一定的規定,而不是恣意地設下限制,阻礙國際自由貿易的發展。

貨品進口就是與WTO有關

我國於加入WTO世界貿易組織後,有開放市場、允許他國產品進口的義務,然而我國一系列對於日本產品禁止進口的措施,是否有違反WTO相關規定之可能,是新政府不得不面對的燙手山芋。近日新政府為了開放日本核災區產品進口問題召開許多場公聽會,從宣佈到召開的時程非常緊湊引發社會詬病。

我國加入WTO後,有義務遵守相關國際貿易協定之規定,原則上必須要開放市場、允許貨物進口;食品安全檢驗雖然會提高貿易成本、造成貿易障礙,但是事關人民的健康,因此WTO採取的作法是不禁止食品安全檢驗,而是透過SPS協定調和WTO會員國的檢疫標準、措施,是各國能按照一定的規定,而不是恣意地設下限制,阻礙國際自由貿易的發展。

大原則是:在符合規定(例如有科學證據證明)的情況下,會員國可以設定法規標準,限制貨品進口用以保護國人安全。

SPS協定第5.1條:會員應保證其檢驗或防檢疫措施,係在適合狀況下依據對人類、動物或植物生命或健康的風險所做評估而制定,並將相關國際組織所研訂的風險評估技術納入考量。

也就是說,會員所實施的檢驗或是防檢疫措施,必須要有風險評估才能制定;而第5.2條規定,會員在進行風險評估時應考量現有科學證據相關的加工與生產方法,如果相關的科學證據不充分時,會員可依現有資訊,包括相關國際組織及其他會員的檢驗或防檢疫措施資訊,暫時採行某些檢驗或防檢疫措施

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食品安全標準背後都要有風險評估

只是在採行暫時措施時,會員應設法取得更多必要之資訊,以進行客觀的風險評估,並應在合理期限內檢討該檢驗或防檢疫措施。(5.7條)。由此可知,我國要設下對日本災區食品的限制必須要先要風險評估、若風險評估無法提供充足科學證據時,則應參考相關國際組織或是其他會員國的規定、設下暫時性措施,並且事後還要重新檢討該限制是否合理且必要。

在討論我國是否開放日本災區產品進口之同時,我們更應該進一步觀察我國立法標準上是否妥切、我國立法背後有無依循科學上的風險評估。

我國《食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準》是參考國際標準(CODEX)以及各國立法所制定,但採取的計算標準比國際標準更為嚴格。例如有關碘-131及銫134+137容許量草案之修訂,針對乳品及嬰兒食品部分,是假設50 %食品受到污染(即設定0.5之污染係數),作為防止污染食品進口或於市面上流通,該等係數已高於風險管控之原則(Codex均僅採0.1之污染係數估算,即設定有10%的食品受到污染)。然而為什麼要採取如此嚴格的計算基準並無加以說明、也無提供科學證據佐證,如此立法標準可能會違反SPS協定第五條的相關規定。

由下圖可看出,我國「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」我國於食品輻射之管控標準上,我國比他國以及國際標準更為嚴格:

(表格來源:行政院衛生署食品藥物管理局修訂「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」之相關說明)

在採取較國際標準更為嚴格的基準時,應附上充分的科學證據用以輔助說明我國立法之必要性。然而我國究竟有無落實仍有待商榷。WTO如同一個遊戲平台,對於台灣這個進出口貿易產值龐大的國家,加入這個遊戲能獲取更多的交換利益,然而加入這個遊戲卻不照著遊戲規則走,可能引發非議,更不用指出在國際政治上可能已有國家拿著提告為威脅,要求我國開放、或是重新檢視相關立法例。

SPS協定第3.2條規定只要法規標準符合國際標準,並且有保護人類生命健康的正當理由,都會被認為是符合WTO的規定,而我國為何在計算基數上採取較為嚴格的數據,以致最後演算出的標準較國際標準來得嚴格呢,這點可能會落入國際社會口舌,不得不慎。

讓科學說話? 還是讓名嘴說話?

反對政府進口對國民健康有害的產品自屬合理,然而究竟這樣的產品有無可能對人體產生危害,並無科學證據佐證;再者,我國立法標準幾乎為全世界最嚴格,更甚於美國、加拿大或是歐盟等立法,因此能通過我國法律限制的產品,在國外市場流通或許已行之有年,因此,我們究竟反對的是什麼?

如果我們的立法沒有充分的科學證據的話,那為什麼我們又要採納較國外立法嚴格的標準呢? 是否政府在顧及民意之時,卻加建了非關稅貿易障礙的高牆? 回歸到一個最根本的問題,我們究竟是要相信科學實證,還是相信我們的自由心證呢?

日本災區產品進口一事延燒從前朝到今朝,從我國堅決反對不得進口的立場,如今開始邀請全民討論開放是否適宜。目前全世界已剩下中國與台灣禁止災區稻米進口,如此嚴格管控災區產品的進口是否會構成非關稅貿易障礙,使我們成為不願意遵守WTO規則的國家,是我們不得不思考的問題。

若沒有科學證據顯示吃這些食品不好,但我國卻全面禁止進口、或是有條件地進口,這樣有辦法說服其他世界各國嗎?比較生命健康與自由貿易二個概念,想當然爾會是維持生命健康比較重要。但若在確保生命健康之前提下,是否政府仍有必要承擔違反對國際社會承諾的風險呢?

不過值得一提的是,WTO規則下可以採納的選項,並不是【開放】與【不開放】是非題,而是一道能設法兼顧二者的申論題。例如要求日本拿出適當檢驗證明、加強產地標示制度、或是公開檢驗程序,這些手段或許都可以平復一些群情激昂。國際政治檯面本來人民便無法第一手獲取的資訊,要如何加強與國際社會的互動、並且帶動人民對政府的信任,安內攘外這四個字,說起來容易卻只有劇中角色能體驗箇中滋味。

政府面對如此聲浪之下,要如何與日本取得平衡點,便是箇中巧妙之處。在國民健康意識高漲之浪潮下,是否會因此興起反對全球貿易自由化的聲浪,則是另一個值得觀察的現象。

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李 濬勳 Written by:

常被誤會是來自菲律賓的僑生,但其實是道地台灣囝仔。 東吳法律系、東吳法研所國際法組碩士