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李柏翰|滿天全法條,該抓哪一條──條約的批准與生效

這陣子有兩個不太多人留意但卻有點重要的新聞。其一是,金管會日前宣布,我駐美國代表處與美國在台協會簽署了一項合作協定,參加美國《外國帳戶稅收遵從法》(Foreign Account Tax Compliance Act/FATCA,俗稱「肥咖條款」)延伸出來的國際計畫。「肥咖條款」是為了要求外國(即台灣)的金融機構協助確認美國籍大戶,必要時得懲處不配合的金融機構。在宣布後,金管會表示將依2015年通過並生效的《條約締結法》完成後續程序。

另一則新聞則是立法院的內政、財政委員會剛完成《台灣與澳門避免航空企業雙重課稅協議》初審,將過往由台北市航空運輸商業同業公會與澳門航空公司簽署的「互免航空公司稅捐瞭解備忘錄」提升為官方版的協議。據評估,該協議可帶來稅收淨增加1.58億元,也讓陸委會有落實監督的法源基礎。也因為這個新聞,才讓大家注意到原來有個《香港澳門關係條例》,這類法規影響著台灣對外關係的議定,程序寬嚴對各事業發展也有很大影響。不過,國際條約是什麼呢?

說「條約」是規範國際關係的法源有些抽象,不如說「條約」是最容易舉證且適用的白紙黑字──答應就是答應、拒絕就是拒絕,一拍兩瞪眼──但其涉及的法律爭議如星斗般繁多,比如條約產生的法律效果、約文解釋上的矛盾、針對特定條款的保留,甚至與其他國際法法源(諸如習慣、法律一般原則)之間的關係。

一般來說,條約整個締結程序包括:談判約文➙簽署確定文字內容➙帶回國內讓國會批准➙簽署後寄回約定機構存放;而本文想著重在那個「國際法」與「國內法」交錯的環結上:條約締結的國內程序。

國際法下的條約

1969年通過、1980年生效的《維也納條約法公約》(Vienna Convention on the Law of Treaties)是國際法中關於條約規定最主要的法律基礎──也就是由條約來規範如何定義並解讀條約──而「條約」是指國家間締結而以國際法為準的書面協定,不論其載於一項單獨文書(如公約、協定、諒解備忘錄、過渡辦法)或兩件以上相互有關的文書(如外交換文、商定記錄),名稱五花八門。

諸如批准、接受、贊同或加入條約,都算是一國在國際上確定接受條約拘束的「法律行為」。不過須注意的是,有時候「簽署」就等於同意承受條約的拘束,而這得視條約本身的相關規定,通常會在談判時就先講好。總之,條約最重要的精神就是:協議必守原則(pacta sunt servanda)。也就是凡事不打臉,才能維持良好的國家誠信與穩定外交。

自19世紀以來,條約的國內程序才開始流行,即一旦完成批准,就等於同意被條約拘束。批准後,就算條約本身還沒生效,該條約也對批准國產生拘束力。也就是說,不管國內社會紛紛擾擾,批准國都「不得妨礙條約目的及宗旨的義務」。
在等待正式生效的期間,遵照不打臉原則,除非條約人氣太低一直達不到要求的批准數量而生效不了,那大家最後就摸摸鼻子算了,不過多久是「太久」視情況而定。

近代條約都附有「最後條款」(final provisions)的部分,會說明簽署後,代表拿回國內應該做什麼,而無論談判、簽署、批准、遵守(或耍賴)都要有國內的民主正當性並符合國際法。事實上,19世紀中葉以來,「批准」逐漸從形式走向實質審查,也象徵締約權力由行政權移轉至立法權,最後成為當代國際法的重大變革之一。漸漸地,「國內批准程序」成為國際法的一部分,不過國內如何批准則由各國自行決定,這點國際法管不著。

這個趨勢主要的原因是,當時越來越多「造法」(law-making)條約的出現——即不只是國家間的和解、互助或其他瑣碎的約定,更包含追求規範化、普遍化的意圖——因此更講求程序正當性。當然也與當時強國們法制發展相呼應,比如私法上書面契約的優勢、公法上國會保留的崛起,以及習慣法法典化的興盛等。同時,國際間的非正式文書開始退流行。

條約批准的法律與政治意涵

從社會契約的角度來看:一份A國與B國的協定=(A國人民的契約授權A政府)+(B國人民的契約授權B政府)作最好的安排。因此,對A、B國各自的人民而言,條約批准可以視為對該項安排進行最後的確認與同意,而這個行為也將一份國際協定,從一紙沒有法律效力的文書,轉化為有拘束力的法律文件。

條約生效前的每個步驟中,除了談判與存放外,「簽署」和「批准」更涉及了國內社會的反應,比如代表授權、國會審查等,這也與憲政秩序中的權力分立大有關係。作為臨時踩煞、力挽狂瀾的最後閘口,「批准程序」的設置及設計很重要。誠然,交給國會檢視條約內容,能藉此制衡行政權;然而,若立法權太過膨脹,卻可能造成行政效率低落或政策推行不效,有時也會錯失締約的良機。

不過並非所有國家都是以國會作為最後的決定機關,比如中國的《締結條約程式法》第7條規定,條約批准「由國務院提請全國人民代表大會常務委員會決定」。雖然人大的常委會已是中國憲法上的釋憲暨立法機關,但關於條約批准的決定,最後仍須由中國國家主席再「予以批准」才算數。

或像是總統制的美國,由於政府與國會屬於對抗關係,因此對於條約批准程序還蠻嚴格的,一般來說不僅談判代表須先經國會選擇並授權,需要定期會報,簽署後也要2/3的參議員同意才行。不過具有時效性的貿易協定另當別論,1974年通過的《貿易法》例外提供了「快速審議程序」(fast-track procedure),但這裡就不深入說明了。

又如內閣制的澳洲,因為行政權與立法權一致,憲法原本就授予政府極高「關於對外事務的權力」,且嚴格來說憲法原本並沒有要求國會許可。因為君主立憲的關係,批准程序中還多了一道「御准」(royal assent),現在實際操作上已不由英國女王操刀,而由澳洲聯邦總督完成這項形式上的要求。

由這些例子可見,國內批准程序的設計和各國本身的政治體制與發展息息相關。基本上,一份條約批准後,同時具有國際法與國內法的效力。前者是指一國因條約,而與他國產生權利義務的變動;後者則是為了履行條約,可能需要調整國內法規。因此,「批准」不只是人民授權國家以承擔國際義務,也具有政府與人民之間雙向溝通的功能。

臺灣的條約批准程序

在2015年通過《條約締結法》之前,我國大都以1993年的大法官釋字第329號解釋為主。其中比較有意思的是,大法官有特別提到:兩岸協議,不是國際書面協定,因此不在解釋範圍內。可見我國對條約的國會審議程序,基調是採「中國以外國家」與「中國」雙軌制。

事實上,這個憲政秩序依然被維護著,對於與非中國之外國締結條約才會依《制定條約締結法》(2015年7月1日通過,取代同月27日廢除的《條約及協定處理準則》)。其中,需要「被批准」的條約內容包括涉及人民權利義務的、涉及國防、外交、財政或經濟上利益等國家重要事項的,或涉及與國內法律內容不一致而須修、立法等情況。

關於條約的談判與批准,原則上由外交部(或協同其他業務機關)進行談判,在談判過程中,外交部沒有義務向立法院說明談判內容或進度。不過,要簽約時,需要行政院的授權,而簽署後須送立法院審查。立法院的審議結果可能包括:(1)提出條約保留的條款;(2)如果覺得特定約文不妥,可以退回重新談判;(3)但也有可能整份GG;(4)要是審議通過,則由總統頒發批准書,並完成其他國際與國內程序,就大功告成啦!

另外有一種情況是,文件本身不是條約或沒有「最後條款」時,雖然也會以「條約案」處理,但這種特殊情況通常是因為協議內容將不影響原來的國內法律秩序,因此要嘛本來就有法律授權,要嘛事先已經立法院同意,所以主辦機關只須送行政院備查,生效後直接由總統公布,並送立法院查照即可。但也發生過像《臺美特權、免稅暨豁免協定》的窘境,送到立法院時,被要求改為實質審查,表示行政與立法機關之間出現認定不一致又溝通不良的問題。

除此之外,台灣與非中國之外國間的經貿類協定,依《貿易法》(1993年公布,最近一次於2013年12月修正)第7條辦理,也是較《制定條約締結法》簡易。至於涉及中國(大陸地區)之whatever協議(通常不用條約或協定等正式國際文書的名稱),皆依1992年制訂的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》,由陸委會專責籌辦。除非涉及修、立法,須送立法院議決外,原則上簽署後,由行政院核定、立法院備查就好了。

結論

最後要來談談,批准之所以重要,是因為條約一旦批准,即產生國際法上的效力了,代表全民都得參與這一份白紙黑字寫下來的國際遊戲規則。我國《憲法》第141條就規定了:

中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平。

不論台灣目前的國際地位有多麼特殊,基於尊重國際法治的精神,我國實務見解大都給予國際條約「特別法」的地位,因此優於普通法(即國內既有的法律規定),因此不論台灣要締結或審議任何條約(或協定,或協議),大家都應該多多給予關注與討論,尤其是可能與自己切身相關的部分。

有興趣的人,也可以看看最高法院23年上字第1074號判例(關於上海公共租界內中國法院之協定)、最高法院72年臺上字第1412號民事判決(關於中美友好通商航海條約)、法務部72年法律字第1813號致外交部函(關於中賴投資促進與保護協定)、臺灣高等法院79年度上更(一)字第128號判決(關於中美友好通商航海條約)及最高行政法院93年判字第281號判決(關於中美友好通商航海條約、WTO與貿易有關之智慧財產權協定)。

參考資料

Hathaway, Oona (2008). ‘Treaties’ End: The Past, Present, and Future of International Lawmaking in the United States’, 117 The Yale Law Journal, 1236-1372
Hudson, Andrew (2014). ‘From negotiation to implementation: The Australian experience of implementing Free Trade Agreements’, AsiaPacific Research and Training Network on Trade Policy Brief, No. 44
International Law Commission (1966), Draft Articles on the Law of Treaties with commentaries, 1966, Yearbook of the International Law Commission, vol. II
Lantis, Jeffery. The Life and Death of International Treaties: Double-Edged Diplomacy and The Politics of Ratification in Comparative Perspective (Oxford University Press, 2009)
李建良,《論國際條約的國內法效力與法位階定序》,收錄於< 憲法解釋之理論與實務(第八輯)>,2014年,頁175-278
許耀明,《未內國法化之國際條約與協定在我國法院之地位》,<司法新聲>第104期,2012年,頁20-27
廖福特,《批准聯合國兩個人權公約及制訂施行法之評論》,<月旦法學雜誌>第174期,2009年,頁223-229
法律白話文運動/【兩岸協議監督機制法制化】專題

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  • Hector Lo

    很有趣的探討,只是打擊的層面似乎太廣了點(對其他國的不熟,但美國的條約所涉及的批准、國際法與國內法,甚至是三權分立的憲政法律爭議問題,非常非常複雜),且最難的是,有關臺灣部分的討論…,如果沒有參與相關國內程序以及和各單位奮戰的實務經驗,實在是很難窺其一二…
    加油!

    • Peter P. H. Lee

      海叔說的沒錯~這篇文章只是要介紹法條中的批准程序啦,畢竟是與大眾對話為主。受限於篇幅和白話,只能大致傳達「大眾」不該忽略其重要性的訊息。

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