每年6月15日是平常在第一線維護治安、維繫交通安全、努力抓犯人的警察大大們的警察節,警察的辛勤眾所皆知,至於造成他們辛勞的原因,許多警察們將原因歸咎到調度司法警察條例。

公共政策網路平台在2017年4月7日提案了關於廢除《調度司法警察條例》的主張,也在2017年5月16日達成附議門檻,有關機關必須在2017年7月16日做出回應。關於《調度司法警察條例》的存廢躍上討論舞台在近年來已經是第二次了。

調度司法警察條例規範了些什麼?

按照刑事訴訟法,檢察官因為被害人或是被害人的配偶、特定範圍的親友提出告訴,或是發現有犯罪情況的人提出告發,犯罪人自首等情況就可以開起案件的偵查,而且在偵查的時候可以要求司法警察予以協助,讓警察們調查犯罪情形及蒐集證據,並對檢察官提出報告,如果覺得報告寫得不好,還可以依照第231條之1把報告退回去要求警察重寫。而《調度司法警察條例》在現行實務的功用,就是檢察官用來指揮調度司法警察的規定。

哪些警察是司法警察受到檢察官跟調度呢?

司法警察這個概念並非源於政府內部特定組織所誕生的職稱,也跟警察法法規中的警察仁內部工作區分無關。如果按照警察法的規定,警察依照行政事務將可以分成保安警察、外事警察、國境警察、刑事警察、水上警察等類型,但是司法警察並不等同於刑事警察,因為在刑事警察中也會有負責犯罪預防而與案件偵查沒關係的警察,同時各種不同類型的警察,不管是保安或水上警察,也有可能因涉入犯罪案件的偵查,而成為輔助檢察官辦理案件的司法警察。

換句話說,司法警察的概念並不是固定的,甚至可以說毫無邊際地及於所有的警察。這樣的解釋意味著,如果檢察官在偵查案件有必要的話,全台灣的警察都必須接受指揮監督。

現在的調度司法警察條例有哪些地方不太好?

條文用語沒跟上

按照現在的調度司法警察條例,條文用語中還存在著許多如「推事」、「首席檢察官」等現在法院組織法已經不存在的用語;甚或目前台灣已經不存在的保安機關、警備機關,也仍然存在於這部法規之上,這些舊時代的殘餘還是盡快掃入垃圾桶裡較實際。

民主時代我們還有包青天?地方首長具有司法警察腳色的妥適性

在清代的小說跟電視劇中,包青天不僅擔任地方首長,還職司了司法審判,而來到現今二十一世紀的民主時代中,依照調《司法警察條例》,民選的地方首長跟鄉鎮、區長雖然當不了法官,但是在法律意義上卻仍負擔協助、職司刑事案件前階段的偵查行為的義務,這樣的規定好比讓包青天也得兼職展昭這個角色,似乎有點怪怪的。

不過由「民選人士」擔任或分擔司法或治安任務在民主國家中並非鮮見,在美國一些郡裡面的警長(Sheriff)即是由民選所產生,在法國鄉鎮市首長及副首長也具有司法警察的身分。這樣的制度存在的原因,除了可以回溯到歐陸脫離封建時代後的歷史淵源外,也可能在透過民選擔任地方的治安或司法人員的領導者,負擔社會治安成敗的責任。度過百年殖民威權而甫民主化30年且著手轉型正義的台灣,對這樣的制度自然相當陌生且難以想像,畢竟對台灣人來說「過高屏溪,殺人無罪」的印象剛遠離不久。

憲兵入家門的妥適性

刑事訴訟法或調度司法警察條例都把憲兵納入了司法警察的範疇,在中華民國憲兵扣押戒嚴時期文獻事件發生的當下,不少人對於民主社會中「憲兵」仍具有司法警察身分提出質疑;說實話,非法侵犯人民隱私權的搜索行為不會因為「憲兵」或「警察」去做而有所分別,關鍵點應該在人民是否真的心甘情願讓執法人員進入家中翻箱倒櫃。

然而,在無限上綱批評軍人入家門是威權復辟之前,或許要更進一步思考將司法警察全部集中於單一或少部分單位是否妥適。如果常看港片的人應該對《跛豪》這部電影不陌生,如同電影的最後,為什麼最後要調動水警上岸抓人,不外乎因陸地上的警察都跟跛豪這個大毒梟有聯絡。相同的道理同樣適用在現今的司法調查機構,在台灣享有調查的職責包括了警察、調查局、憲兵,若要將其中某個單位去除,同時意味著調查的權力更集中於單一機構。

憲兵單位在選、訓上有其一定水準,且相較於地方警察機構,亦有其秘密性及地方連結性較低的特徵,雖然整體人數不若以往,但是作為輔助之調查單位仍有其職能。當憲兵單位在輔佐偵查的實務上仍具功能,若要裁撤恐要進一步全盤審酌,而不宜貿然實施。

警察與檢察官的緊張關係

司法改革國是會議對於檢察官的身分炒得沸沸揚揚,按照目前的狀態,若檢察官是司法官則檢警則分別隸屬行政與司法二權,而若檢察官是行政官,按照目前之行政組織,二者亦分屬法務部與內政部之不同機關;然而,不管是何種關係,除於偵辦司法案件外,二者應屬於「夥伴關係」而非「隸屬關係」,故依法除刑事案件之偵查外檢察官理應不得任意調度司法警察。

然因現行實務運作上,部分檢察官濫用調度司法警察條例,或充當司機或交辦無涉刑事偵查之事項,而警察們礙於調度司法警察條例中檢察官所享有的獎懲大權而敢怒不敢言,而形成實質的上下隸屬關係,在警察累得不要不要的情況下,自然使警察一把辛酸淚。

只是依照目前刑事訴訟法的規定以及偵查實務,檢察官仍有調度司法警察的需求,若直接廢除調度司法警察條例,恐產生叫不動警察的疑慮,或許在廢除前可以先審視目前檢察官有哪些濫用情況,即濫用的情形是通案屢見不鮮,還是只是個案?

此外,關於 「濫用」也需進一步思考雙方是否有認知上的差距。比如有無檢察官認為該命令是司法案件所必須的調度,但從警察的角度卻是濫用,這點雙方若能坐下來好好溝通,事情未必無解;相較斷然廢除條例.或許可以先從限縮檢察體系的獎懲權力(如:將直接懲處的權力改為建議性質)及完善對濫權檢察官的申訴管道著手。而針對就無涉刑事偵查卻需要警察幫忙的部分,或可以民事程序或是勞動檢查程序定性協助,並明文規定協助事項應如何實施。

單純廢除一個條例不會就讓警察不過勞

民主化逐漸有成的台灣,對於舊時代的制度沒必要全盤否認,畢竟當年中華民國法律的設置,很多都是抄了當時先進的歐陸國家法律,規定本身不一定有問題,只是被威權政府利用或忽視罷了。若能從制度設計的緣由、目前運作分析狀況及對未來治理的期許,著手進行檢討才是上策。一個由基層所倡議的修法主張,也給了立法者通盤檢討現行規定的契機,而如能一併檢討地方首長對警察首長的人事權等,也可避免將來相關爭議事件發生時,地方中央因權責不明而相互推諉。

面對這部從戒嚴時期就存在的《調度司法警察條例》,我們可以選擇最小幅度地修正不合時宜的用語,亦可選擇直接廢除,又或者能強化現有規範。倘若要將整部條例廢除,也必須要有相應配套予以輔助,同時也要檢討現行刑事訴訟法的規定,是否符合檢察官偵辦案件時指揮監督的需求。

好的偵查制度是往後案件審判的基石,除了檢討或廢除調度司法警察條例的規範,亦可將檢討過程做為形塑「雙偵查主體制度」的試金石,趁這個機會審酌並統計警察機關年度的退件審查是否逐年進步?濫權情況是否改善?若有,或可朝雙偵查主體的立法體例去努力,使偵查實況名實相符;若無,則須檢討在司法警察的教育上,以及權責制衡的設計還需要哪些改善措施。

警察不僅要負擔平時治安維護,也要協助各個機關執行業務,甚或一些無關警察業務如開道、鐵馬驛站、夫妻吵架等,或多或少都在無形中增加警察的業務,過勞情況自然很嚴重,然而我們必須釐清的是,直接廢除調度司法警察條例並無法全面解決目前警察過勞的問題;畢竟在沒有統計的狀況下,無法得知檢察官濫行調度,究竟是個案情況還是整體有濫用的情形。

更何況要解決警察過勞跟維持治案的困境,除補足人力外,就現行的執勤方式、執法手段及績效計算都有待主管機關更全面且科學的方式去審酌。在未能修法且通盤檢視現狀的當下,為避免緩不濟急,就警察人員的勞務付出亦應支應相應的金額,對於坊間公務機關常耳聞的限縮加班時數陳報的情況亦應加以審視。

參考資料:

章惠傑,從法治國觀點論我國警察法―以警察任務及職權為主。
傅美惠,論「調度司法警察條例」之存、廢—「調度司法警察條例」之於「警察」;猶如「緊箍咒」之於「孫悟空」。
鄭善印,調度司法警察條例 該廢止了
謝榮堂,調度司法警察條例 非廢不可
吳宗謀,地方政府首長作為司法警察:法律史、比較法與本土脈絡
林瓊柔,法國警察史沿革與研究初探。

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