會點開這篇文章的朋友,通常已經意識到台灣長久以來的對外困境。本系列文會以國際法的視角出發,討論國家成立的相關規則,在(上)篇先透過中華民國體制在近代的運作,來說明各國政府和國際法學者是持什麼理由不認為台灣已經成為現代國家。而所謂的三巨頭原則、領土的主張,以及領土完整原則與自決原則間的關係,也會納入系列文的(中)和(下),用以說明過去至今中華民國體制在台灣的實踐,是如何妨礙台灣成為現代法律意義上的國家。

台灣不被允許加入多數聯合國體系的政府間國際組織,不被納入大部分的多邊公約體系,即便在台灣的中華民國體制仍與20個國家維持正式外交關係,但這些友邦並沒有正式給予台灣國家承認。國際法上觀點常視中華民國仍維持的少數正式外交關係為政府承認,也就是友邦們承認中華民國為中國的合法政府,例如梵諦岡明確採此立場。不過實務上的操作,其他友邦往往在建交公報上使用模糊的外交用語,不直接提及是否給予政府承認或國家承認,僅表示與台灣建立友好關係。

台灣確實在許多層面表現優秀,與不少理念相近的國家維持著非官方的實質關係,也普遍被認為事實上獨立自主,但不論是在理論或實踐的角度,常不被視為是國際法上的主權國家,而僅是一個有效運作的政治實體。國際法討論到國家時,傳統上必然討論所謂的國家成立四要素,也就是領土、人民、政府和對外交往能力;同時也會透過國際法上的承認來解釋國家的存在。

然而,這種傳統的觀點與實踐上的運作存在落差,並不足以完整描述現代的主權國家以及國家成立的相關規則。

我們先從國家成立的傳統觀點開始,在處理一些基本問題後,進一步切入相關規則的當代發展。

傳統的國際法觀點,如何討論國家的成立

國家成立的四要素出自1933年的蒙特維多公約第1條,是一個由20多個國家簽署的區域公約,儘管加入的國家不多,四要素普遍被認為反映了習慣國際法。司法實務和各國的實踐上,對於前三個要素的判斷並不嚴格,但由於國際社會對於第四個要素仍然有爭議,也不存在一個中央權責機關來判定某個追求國家地位的實體是否滿足了四要素,也因此就有賴關於「承認」的兩個學說站出來補充。

而國際法上的承認可以分成兩種說法,分別是「宣示說」以及「構成說」。關於宣示說,支持的學者認為各國對於宣布成立新國家的實體所做出的承認,是在確認其國家地位,承認本身只具有政治上的意義,體現的是各國自身的利益和判斷,並非構成國家地位的一部分。宣示說認為法律上的國家地位先於承認而存在,至於在構成說,學者們則持相反觀點,認為承認是構成國家成立的要素之一,不可或缺。這兩個觀點對於實踐運作的解釋各有優劣,論爭也就持續了數十年未有定論,目前採取宣示說的立場可說是主流想法。

關於國家四要素,傳統上討論的範疇並未解決上述關於定義與認定標準的問題,而所謂承認的學說論爭,也有礙觀者理解現代國家的建構。一方面,許多觀點認為國家成立要素不只有這四個之外,主流的宣示說既沒有說明「國家地位在何時具備」,也無法完整解釋實踐上國家成立的多樣案例。畢竟不少案例看似具備了四要素,卻未普遍被認為是國家;或者顯然未具備四要素,就已經被多數國家承認為國家。此外在某些例子裡,母國不同意分離的實體,顯然有賴各國的承認去建構其國家地位。

關於國家的成立,其實已經在實際案例的基礎上累積不少更縝密的觀點,也因此,我們在討論台灣的法律地位時,或許應該充分考量法規則的演進,把這些更能描述國家成立的規則納入討論。因此,本文接著進一步介紹關於國家成立的三層規則,之後再以中華民國的憲法體制作為案例事實,說明為什麼今日的台灣仍不被認為是主權國家。

從實踐取向的觀點,認識國家成立的三層規則

國家地位標準(statehood criteria)或者在中文文獻裡譯為「國家構成要件」,學者透過實踐上對於過往至今新國家成立的觀察,歸納出這些規則。他們對於相關要素與條件的分類有所差異,但不脫以下的內容,本文大致區分為三類:

  • 其一,是主觀上作為國家的意願與表示
  • 其次,則是傳統的有效性要素
  • 其三,不能嚴重違反合法性

第一類的主觀意願是區隔國家與國家之內自治單位的關鍵,在實踐上的表現通常透過獨立宣言的發布,向國際社群主張該實體要成為主權國家的決心。說穿了,如果少了這層表述,我們很難去區隔國家內部的某個州、省或者大型城市,跟另一個國家有什麼不同,它們通常也能輕易滿足最寬鬆的四要素。

第二類的有效性要素可說是描述國家的核心,蒙特維多公約的四要素公式即為其代表,說明一個實體若不是由一個獨立自主的中央政府,在一塊特定領土上對於其上的人民進行排他性的治理,並擁有與其他國家對等的交往能力,很難被認為是國家。如前提到的,其中前三要素的要求並不嚴格,許多微型國家說明了極少的人口和土地也無礙國家地位的取得,而人民國籍的取得、實際控制的領土是否完整而相連,或者與領土主張的範圍存在落差,都不是太大的問題。

不過我們得留意,在國家成立的初期(通常是宣布獨立或由母國同意該實體獨立之後)隨即普遍被各國承認,但未完全符合這層描述的情形其實不少,從克羅埃西亞、斯洛伐克、喬治亞,到東帝汶和剛果,都是這樣的例子。此外,即便具備有效性要素,也不等於具備國家地位、就成為國家了。索馬利蘭、阿布哈茲、北賽普勒斯和過去的車臣共和國都能滿足最寬鬆的四要素之外,台灣、科索沃,以及70年代之前的孟加拉,也被認為是獨立而有效運作的政治實體,但是國家地位模糊。

至於在第三類的合法性要素,如果國家成立的過程出現了違反國際人道法、國際人權法的重大行為,或者當局採用歧視性的種族隔離政策,則即便滿足了有效性要素,國家也不會成立。合法性所討論的,大致就是國際公法上關於不承認的規則,常舉的例子包括辛巴威前身南羅德西亞的片面宣布獨立,以及南非過去在其境內基於種族隔離政策所建立的幾個實體。聯合國安理會和大會分別做出不同決議,指出這些「建立國家的行為」違反強行法或者自決原則,要求各國不承認各該實體。

總的來說,有效性的四要素其實不是國家成立的充要條件,該條的文義僅在陳述「國家應具備這些條件」,也因此,我們需要第一類和第三類的規則來補充。在實踐上的運作,主觀要素也就是宣布成為獨立國家,在初期可能與四要素有相近的權重。此外,母國對於分離的同意與承認,或者片面宣布獨立下得到國際社群的多數承認,其實對於新國家地位的形成具有決定性意義。另外,即便具備了主觀和有效性要素,也可能因為重大違反國際法的情形而無法取得國家地位。

欠缺主觀上作為國家意願的當代唯一案例:台灣

把這套規則適用在台灣,我們可以發現,很少觀點質疑我們不滿足四要素,台灣顯然也不至於出現違法性問題,但台灣並不像多數國家的建立那樣曾明確向國際社會主張要成為獨立國家。這就是國際法上對於台灣法律地位的普遍觀點:看似樣樣不缺。然而,雖然台灣人民在中華民國下總算擁抱今日的民主成果,但透過體制傳達給國際社群的,竟然是我們無意作為國家。

這大概是最令人難堪的評論了,台灣被認為是當代具備國家要素,但沒有意願作為國家的唯一案例。於1993年透過與法國和西班牙之間的三方條約確認三者之間主權地位對等的安道爾,進而取得國家地位,也在同年成為聯合國會員國。在此之前的安道爾,被認為跟台灣一樣是有效而自主運作的實體,但未表現出主觀上成為國家意願的另一個例子。

事實上,這個主觀意願的要素,就是法學者們基於台灣案例的存在而歸納出來的規則,不只如此,台灣也被認為是支持「構成說」最有利的證據之一。而中華民國體制的運作,也就是它們研究台灣法律地位的最主要材料。

在台灣,人們普遍熟悉中華民國,或者說,中國的近代史。我們知道有群跟現代台灣人關係並不密切的人們,一個世紀前於東亞大陸上勇敢地建立了現代中國的架構。我們也知道,其中某群政治團體基於歷史背景,渡海來到了現代中國建成時仍不屬其所有的台灣,進一步發生了異質文化群體之間大規模的衝突、對於原有居民血腥的鎮壓,以及政治活動和思想上的長期壓制,近四十年的軍事統治到近代才逐漸收尾。

我們經歷了體制的調整,也就是90年代開始的數次憲法修改工程,而台灣人的認同逐漸從過去教化的「堂堂正正中國人」,走向與中國區隔的台灣認同。那麼,不論過去台灣是否屬於中國,既然以前的台灣不是國家,過程中又有哪些材料可以用來判斷台灣地位的變化呢?除了上面提到的規則,國際法還有一些相關規則可以用來進行補充性判斷。往下,我們一起來整理看看,台灣人透過中華民國體制,在過去的半世紀間向世界主張了什麼。

從「相對自由的中國」到憲政上「某個國家的自由地區」

從1949到1971:台灣領土地位改變的關鍵時點?

在70年代以前,國際法上主流(西方)觀點認為在二戰結束後台灣地位未定、由來自中國的中華民國政權實施軍事佔領,並且不屬於中國這個國家。這樣的觀點有其歷史背景,而國際社群給過蔣政權一個機會。在聯合國大會於1971年決議將它踢出中國的席次之前,一中、一台,兩個國家並列的方案曾被許多國家討論。在法律的視角,這可說是一個「台灣人是否願意讓蔣政權代表成為新國家」的問題。

不過,從時空背景我們可以知道,台灣人並未因為西方國家搭建所「相對自由」的招牌而有被探詢的機會,而蔣介石也拒絕這個方案、錯過建成台灣國的第一個時機。更甚而,有國際法學者因為蔣政權的決定,誤解了這是台灣人的集體意志,遺漏了在軍事佔領狀態下台灣人決定自身地位的機會並不可得,除此之外,蔣政權是否具備對於台灣人的代表性也有疑義。1971年的發展,因而被認為是台灣領土地位改變的關鍵時點(critical date),台灣人「決定」要從屬於中國這個國家。這是第一個,台灣作為獨立國家的意願受到中華民國體制箝制而經常遭誤解的時點。

90年代至今:修憲與民主化至今,台灣人是否已明確表達成為國家的意願?

在台灣的軍法治理時期結束,也就是解嚴之後,台灣籍的李登輝繼任體制的總統,後來也分別透過間接選舉和直選續任,期間數次國民大會召開,來自中國的代表卸任後,由台灣籍的代表進行了數次憲法的增修。台灣人逐步走向民主、走入體制,似乎開始對於體制具有代表性,這也是國際法學者睜大眼,仔細觀察台灣人意向變化的第二個階段。

要留意的是,觀察體制的變遷也就是修憲的內容,並非因為這是國家成立與否的關鍵。一方面確實存在無憲法的國家,而在一個國家之內,也可能存在數個實體施行數套憲法,而憲法們彼此之間並不存在連結,這意味憲法之間的區隔不見得是論證新國家存在的基礎。我們討論這套憲法的變遷,追根究柢,仍是因為主觀要素的欠缺,也就是台灣並沒有正式向國際社會表達成為國家的意願。退而求其次,法學者能做的就是透過間接的資料,試圖推知台灣人的集體意向。

從客觀資料看,各次增修條文的內容並未明確將台灣與在海峽對岸的中國政權設定為兩個國家。相反的,台灣澎湖和金門馬祖在憲法裡被設定為某個國家的「自由地區」,相對於此,則是許多台灣人仍親切稱呼的「大陸地區」。憲法增修條文並且進一步授權法律對於「兩岸事務」的處理,也因此,《兩岸人民關係條例》通過並施行、下屬行政院而非外交部的「大陸委員會」被設立用以處理所有與「對岸人民」相關的事務。不只如此,透過這個看起來很不「對等」、「國與國」的架構,從2008年開始,兩邊體制的代表簽署並施行了近30個「兩岸協議」,包山包海的從交通運輸的通航與通郵、司法互助,到經濟貿易服務和金融合作等事務。

中華民國體制下將台灣設定為「不是國家、屬於中國」的可不是只有這些架構,「台灣省政府」和「福建省政府」都仍存在並運作中,「中國味」很重的「蒙藏委員會」也是預計遲至今年底才裁撤。此外,「僑務委員會」的英文名稱會隨著政黨輪替,有時候服務的是海外「中國人(Chinese)」,有時候是海外的「國人(Compatriot)」,而目前服務的則是海外的「社群(community)」。憲法的英文版言明僑務指的是海外「中國人」事務,實務上也仍向「老僑」群體提供服務。

以上的憲法架構和現行諸多政府體制,都是讓研究者困頓的現狀,畢竟台灣看起來獨立自主、未曾受到中國的中共政權控制,甚至在諸多發展指數或經濟的表現不俗,至今卻無意擺脫這些中國元素、似乎不否認受其代表,甚至持續實踐中。

台灣人對於國家地位破碎主張的一小頁

這串系列文,意在介紹傳統上國際法提到的國家成立四要素,進一步說明其不足之處,並且透過實踐取向觀點的三層規則,來補充對於新國家成立的描述。透過這三個層次的規則,我們發現台灣從解嚴後的民主發展至今,即便體制的基本法多次修改,卻仍未明確傳達出與中國區隔、作為獨立國家的意願。

看到這裡,讀者是否認為本文所描述當今憲法架構和政府體制的運作,就是台灣作為國家的問題所在了嗎?遠遠不只如此喔,在系列文的(中),筆者會繼續以國際法上的「三巨頭」規則對比「台灣人」歷來所選出總統的對外發言,以及「我們的政府」對外正式的領土聲索,來檢視台灣人到底讓中華民國替我們主張了什麼,而國際法學者和各國政府到底有沒有冤枉我們對於「台灣作為國家」的期待與想像。