不少人認為過往至今重要首長對於台灣地位與對中關係的談話,特別是「台灣已經是國家、國名是中華民國」比較貼近台灣人「現實上的感受」,例如同樣作為「三巨頭」之一的現任行政院長賴清德日前在立院的回應,可說是充分還原了在系列文(中)篇所提到歷任總統的典型主張。

然而,前文也說明這些描述其實跟過往「事實」有不少出入之外,各個主張之間欠缺一致性,也存在對外主張相對性的問題,都可能減損台灣在爭取國家地位上的努力。回到眼前的例子,面對媒體的質疑,作為現任總統的蔡英文就對於賴院長的「台獨立場」表示「他理解政策方向、知所分際」,似乎就暗示了兩人觀點的落差。那麼,對於台灣地位的其他觀點,又是否存在法律上的重大瑕疵呢?

我們有可能細緻化過去未定論的內容,也跟現實接軌嗎?

以陳隆志教授在90年代之前對台灣地位的立場來看,「台灣在二戰後由中國的中華民國政權施行軍事佔領,未被中國取得領土、也還不是國家」,在近代所招致最大的批評,就是「與現實脫節」以及「與台灣人民的觀點有所出入」。在前者,近代國際上普遍將「中華民國」與「治理台灣的當局」劃上等號,甚少再基於過去頗受西方國家歡迎的未定論立場,明確區分「佔領者」與「被佔領領土」。至於後者則認為在討論國家地位上,台灣人民從90年代至今在民主化的奮鬥不應被忽視。

若從國際人道法中關於佔領的規則來釐清第一個問題,軍事佔領一旦開始,唯有外國的軍力失去對於領土的有效控制,佔領才會結束。而佔領的結束在實踐上可以透過被佔領者的真實同意被佔領地施行有效而受監督的大選外國軍力的撤離,或者佔領者將政權移交給當地住民等方式完成。

如果二戰後台灣為被佔領地的描述為真,則90年代開始至今,台灣人爭取民主所取得的成果也很可能解消了這種狀態,而時點則要去判斷來自中國的軍事集團勢力在何時失去了對於台灣的有效控制。本文認為最遲至2016由台灣籍的政黨取得立法與行政上的多數權力後,佔領者與被佔領者之間的利益差異很難被描述,即便佔領並未消失,至少佔領法已經難在台灣的案例上有討論空間了。

然而,即便過去受軍事佔領的狀態不復存在,並不意味原本仍非國家的台灣搖身一變,就基於民主化成為國家。國家地位是否取得應回歸相關規則來討論,跟台灣是否仍處於軍事佔領是兩個相異的問題。退一步談,各國事實上將中華民國視為治理台灣的當局,也不等同承認台灣具有國家地位。

至於對未定論「忽略人民透過民主程序在體制內的參與」的評價,正巧說明了探究自決原則內容的重要性。關於台灣的領土地位去向也好、台灣是不是國家也好,各方不約而同把問題的核心指向了「人民的意志」,正巧呼應自決原則的近代發展。即便是在其重要著作中將台灣地位評價為屬於中國,而被許多台灣視角觀點駁斥的現任國際法院法官James Crawford,也並非明確立論於特定領土取得規則,他甚至於建國程序一章中暗示台灣去向或可是「原始取得(original acquisition)」,但最終指出台灣人未將其意志外顯,反而自我主張為中國的一部分。

住民自決原則長什麼樣?──聯合國規範體系下,秩序和自由之間的平衡

在切入自決權的內容之前,先提一下誰可以行使外部自決權,以及在行使自決權上,國際法有什麼要求。一般觀點認為行使主體的範圍仍限於前殖民地、非自治領土,有些觀點會再加上被佔領領土這類受他族統治的人民,而較進取的學者和國家則認為外部自決權不限於這類主體。行使自決權若意在變更領土的法律地位,國際法院曾在西撒哈拉案整理出一個標準,認為應該探求當地住民真實而自由的意願。實踐上,各國於近代通常以公投作為確認住民意願的手段,但並不排除其他工具的使用。90年代至今形成的數十個新國家中,實踐上只有少數幾個例子跳過了公投,例如科索沃和捷克斯洛伐克的分家。

不少人很熟悉「90年代的民主化至今,台灣人民已經有效行使自決權,因而成為一個主權國家」這段描述,這個觀點同樣來自陳隆志教授,可說是「台灣已經是國家、國名為中華民國」立論的基礎。然而所謂「有效自決論」與當今的自決原則內容存在落差。首先,民主架構中至為重要的一般性選舉,不論在中央或地方首長、各級民意代表,通常包裹大量的政策和議題,我們不容易去確認對於自身地位並不熟悉的台灣選民在參與投票的過程中,意識到自己正在對所屬領土地位的變更做決定、正在「建國」。而像英國這樣,指明國內的選舉就是人民自決權的行使(若然,應該也限於內部自決範疇)的國家應該不多見。

除了「民主化、選舉」難以用來探求住民在行使外部自決權的真實意願之外,也不容易找到一個「未宣布獨立,但人民藉由參與民主化來行使自決權,並且成功取得國家地位」的近代案例供各國實踐,進而論證具有實證意義規則的形成。退一步言,「有效自決」的立論基礎,即所謂「政策導向的國際法學派(policy-oriented approach/ New Haven School)」招致的主要批評,就是將自己的價值加諸於國際社會或其他參與者。

這個學派忽略了國際法的特性建構在實證材料、各國一致的實踐,以及認定規則具有法律拘束力的信念之上,而只將法律視為社會工程中的技術,忽略了法律內容的效力。其定義的「法律」範圍雖然寬廣但拘束力薄弱,並非一般理解上的國際法。在此脈絡下,「有效自決論」並不容易通過習慣國際法形成的審查。在處理重要的國家地位問題上,如果脫離通常概念的國際法規則,進一步又視為建構對政策和主張的唯一基礎,很可能將台灣置入相當的險境之中。

在聯合國憲章創設的當代國際秩序裡,「領土完整原則」可說是主權對等這根梁柱的表現規則,確認了主權國家對內與對外關係不受外在(武力)干涉的基本原則,具有相當的權重,但它其實不是國際法上不可挑戰的規則。「領土完整」建立在國家存在的「有效性」上,這種透過客觀條件來獲致法律地位的規則,有賴輔助規則進行調控。若非如此,當主權國家對內部群體的治理失控,又缺乏洩壓的規則,則國家內部基於暴政引起的混亂勢必擴散到領土邊界之外、溢往周遭區域甚至擴散全球,引發整體體系的崩潰。

當今聯合國規範體系發展的方向,可說是由領土完整原則和住民自決原則之間的平衡所調控,分別代表著人類社會的「秩序」和「自由」,而這確保了系統最基本的穩定。在這個基礎上,我們應該理解到自決原則並不是一種純粹由群體單方行使的權利,而是在由內部至外部的過程中,一個有賴群體之間、群體與國家之間,甚至群體與區域各國之間密切對話所運行的過程。它的內部面向處理了所有人民群體在經濟、社會和文化面向最基本的權利保障,而它的外部面向,則作為調控主權國家權利的界線的規則。

結論

關於領土完整原則,這是最後一段處理國家地位問題時台灣人必須正視的問題。它今日在國際場域裡被各國政府大量應用,幾乎取代了「主權」這個相對模糊的概念。台灣每每試圖挑戰政府間國際或區域組織的成員資格,幾乎不例外的受到約50個國家組成的集團以「侵害中國領土完整」為由而打回。

然而,國際法院曾二度說明該原則並不在限制「人民」,更有學者將現代國家形成的過程,描述成一段「克服既有領土完整主張的國際化程序」。如果能掌握今日各項規則發展上的細節,也在政治上爭取到相當的支持,進而設計並向國際社會提出一套前後一致的完整主張,台灣爭取國家地位或許可得期待,我們大可勇敢前行,但絕不應自限於中國單方喊出的領土完整主張,甚至是自己在路邊認「母國」。

這樣落落長的看下來,觀者應該能意識到從體制架構、政府實踐,到高階首長,乃至領土主張上,台灣人尚未對自己想要擁有國家的心願擔起對應的責任。當各方把問題指向運作中的中華民國體制,我們更該意識到不只是「體制有問題」,而是在成為獨立國家這件事上,觀者找不到台灣人公開而明確的宣示。

處理台灣的地位問題,終究要回歸國家成立的規則去釐清到底國際法要的是什麼。更進一步,去確認行使外部自決權的基本條件、實踐上各國通常如何進行,而在獨立而有效實體並不罕見的今天,台灣又有什麼立論可以脫免這些要求,或者在路線的整合上,思考如何把欠缺的主張通盤納入建構新憲法體制的程序和內容。

國際法是從各國過往至今相互實踐與互動所歸納生成的規則,被各國認為具有拘束力,我們應當去認識到這層面貌,而不是總把問題推托給政治。「台灣是不是一個國家」這個問題似乎在今日引起對立,仔細端詳眼前被稱作中華民國的這堵高牆,換個角度想想,「台灣人已經建構了一個能被國際社會承認的國家嗎?」