Charles Tsang|一國兩制二十年後的香港司法

公法與人權/島上話題

編者的話:今日香港,明日台灣。在這幾年是個台灣耳熟能詳的口號,台灣與香港的不同在於台灣還不在中華人民共和國的統治下,所以相較於香港不管是司法、政治、國際地位上看似都有著較多較大的靈活空間,這個看似對台灣人值得慶幸與驕傲的現狀,卻因為兩岸不否認一個「中華」的現狀下,讓台灣雖然不再中華人民共和國的統治下,卻處處受著中華人民共和國的實質影響。

「香港的法制和法治精神,是香港可以成為國際金融中心和亞洲最安全城市的核心價值。」,這句電影寒戰中的經典台詞,多少代表了香港人對自身社會中法治精神的驕傲,在經過一國兩治二十年後,這句台詞看在香港人眼裡來說究竟是堅定還是唏噓?也許看完你更唏噓,民主台灣,有時不如香港。尤其是你發現台灣還找不到323的那個毆人員警的時侯,人家已經在審雨傘運動中的警察~

一九九七年,香港從英國殖民地轉變為中國的特別行政區;另一方面,基於中英雙方在《聯合聲明》的承諾,包括「現行的法律基本不變」,以至「香港特別行政區享有……獨立的司法權和終審權」,從特區成立、《基本法》生效開始,香港的法制就形成國際罕見的一道獨特風景︰在實行一黨專政的馬克思主義法系主權下,卻包含一個有自身終審司法權的普通法司法管轄區。

從官方的論述,到不少外在象徵以至內在制度安排,都不斷向香港人和全世界宣揚一個訊息:國旗變了、主權易手了,但香港本身的普通法體制絲毫不變,「回歸」絕不會損害香港法治在普通法世界頗受尊重的名聲。這二十年來香港的法律環境道底是變?不變?讓我們依序回顧!

法律專業︰大律師與律師

1997年以前,香港仍維持英式制度,將律師行業分為事務律師大律師,即便在回歸後也是如此;另外,以往經諮詢後,將執業年資較長的大律師認許為「御用大律師」的規定,也為了適應新時代,而更名為「資深大律師」。

主權移交當下,御用大律師人數大約在三、四十人左右,二十年後,可供私人委聘的執業資深大律師(即不包括任職於律政部門的資深大律師),剛好有一百人。如此改變的原因在於2001年修法後,容許事務律師考取「訟辯律師」資格,在高院及終審庭的公開聆訊出庭訟辯;另一方面,大律師除仍然維持除少數專業人士有權直接委聘外,必須透過事務律師受聘的制度。

不僅香港,不少仍維持兩大律師行業分家的國家在這20年來也有相同的情況,要麼取消大律師與律師的分界,要麼漸進地開放那條分界,例如英國一方面容許事務律師獲取在較高級法院出席訟辯的資格,成為「訟辯律師 (Solicitor-advocate)」,另一方面亦容許大律師以「直接委聘 (Direct access)」的方式,接受一般客戶委聘打官司。

在特區二十年間,坊間普遍認為,相比起會員較多的律師會 (the Law Society),大律師公會 (the Bar Association) 比較積極地針對廣受關注和爭議的法治議題表態,甚至不惜與政府當局隔空辯論。事實上,當越來越多律師會高層受特區政府青睞擔當公職、或者加入建制身份投身議會時,多名前大律師公會主席則藉著「釋法」、反對廿三條或者政改等爭議而獲得公眾信任,成為民主運動的一代領袖。

釋法:九七後香港法律一大主要爭議,就是有關《基本法》的解釋(簡稱「釋法」)。《基本法》第158條規定,基本法的解釋權屬於北京全國人大常委會;但香港因為一直沿用英制,法律由法庭解釋,於是158條又規定,「授權」香港法院在審判案件時,對於只涉及香港自治範圍的基本法條文「自行解釋」,如果超出這範圍的條文,就要提請人大解釋。

二十年來,全國人大曾經五次解釋基本法,但當中只有一次,是由香港法院按上述的條文提請人大解釋;其餘四次,兩次是大陸政府自己決定要作出解釋,另外兩次就由香港行政部門(而非法院)要求人大解釋。

贊成人大釋法者認為中華人民共和國基於中華人民共和國憲法本來就可以對香港基本法作出解釋;反對者則認為除非香港的終審法院提出,中共人大無權主動對香港基本法作出解釋。

香港基本法第23條:香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。

隨著中共改變治港方針,分別由事務律師大律師所組成的兩大法律專業團體的政治形象,在幾個指標事件後可以看出微妙的變化。首先,大律師公會主席袁國強先是在任內接受政協任命,繼而在離任公會後成為689與777兩朝的律政司司長。

律政司司長地位相當於台灣的檢察總長加上法務部長,除了刑事案件的起訴、上訴還有提供香港政府法律意見及草擬法案,689所指的是梁振英,777所指的是林鄭月娥

與此同時,大律師公會的聲明,有別於過往以鮮明立場「喝止」政府的不法,轉向以「行話」面對法律爭議。由事務律師組成的香港律師會方面,在會長林新強表明認同中國政府在2014年發表的《白皮書》中關於要求法官愛國等段落,引發任建峰律師等人聯署召開特別會員大會,在年輕一代律師群起「譁變」下,林新強的不信任動議意外通過,林新強在四天後黯然辭職。

整體來說,由律師為主的法律界,與教師、社工等專業團體,仍被視為政治上尚未為北京所「降服」的界別。值得一提的是,大律師人數在整體律師界別當中屬少數,但泛民政黨公民黨在歷次法律界立法會功能組別選舉中的優勢仍然相當明顯,且不受行業藩籬;以2016年最近一次選舉為例,大律師郭榮鏗的得票,與事務律師文理明呈七三之比。此外,從2006年起,泛民主派從未在選出特首的選委會中,丟失過法律界任何一席。

律政部門

從「律政(司)署」變成「律政司」,這個在「九七後」英文簡稱為 DOJ 的部門,基本維持其兼掌本港刑事檢控、法律政策及擬例,以至作為行政部門首要代表律師及法律顧問的角色。DOJ 亦是少數堅持由倫敦派任官員執掌到主權移交一刻為止、沒有安排本地官員提早接班的部門。

中國政府安排的首任律政司司長,是在親中法律專業陣營中,與中央對港部門關係遠勝過其公法經驗及資歷的梁愛詩律師。她上任後旋即面對分別來自刑事與民事範疇的兩大挑戰︰胡仙案居港權訴訟爭議。

關於前者,時任刑事檢控專員江樂士 (I.G. Cross SC) 多年後透露,其實檢控官團隊主張「夠料」控告胡仙,但是司長一人作出了不檢控的決定。後者則是指,在終審法院裁定香港特區政府在居留權問題上敗訴,且在裁決闡明本案為何毋須尋求人大釋法後,仍執意決定要提請釋法,改變終院裁決的效力,並由梁愛詩聯同時任保安局長葉劉淑儀,主力向社會推銷釋法的理據。兩人在日後的廿三條立法一役再度成為推銷立法的主旗手,惟立法計劃被「七一」遊行所挫敗。

星島胡仙案:親中共的星島新聞集團被控誇大報紙銷量,以詐騙廣告客戶。除了胡仙因為「星島集團的2000名員工可能會失業」的「公益理由」,免遭檢控外,其餘三人均被判入獄。

梁司長任內還迎來了兩次釋法,包括2004年頒令政改要行「五步曲」的中央主動釋法,以及董建華「腳痛」下台後,由梁司長以及特區政府提請人大,為行政長官任期問題進行「解釋」。在董建華下台後,曾蔭權以囊括絕大多數提名票的方式自動當選為新特首。

五部曲事件:
2004年,香港社會開始討論,在2007年特區成立十周年後,能否以一人一票普選行政長官和立法會。按照《基本法》附件一、二,如果要修訂選舉法,需要由香港立法會2/3多數通過、行政長官同意,然後交由全國人大常委批准(即所謂「三步曲」)。2004年時,全國人大常委會不經香港提請,而主動解釋附件一、二,為三步曲前面多加「兩步」︰首先要由香港政府撰寫一份關於要不要修改選舉法的報告,然後由全國人大常委會「確認」報告,之後才進行立法會表決程序。

董建華下台事件:
2005年,時任行政長官董建華以健康理由辭職,由於基本法規定行政長官每任五年,這時出了一個問題,如果補選另一個行政長官,他的任期是不是也是五年?親北京人士主張,補選出來的行政長官任期不是足五年,而只是辭職特首未完成的任期(即類似美國總統中途辭職或離世,副總統補缺的情況)。香港政府就提請人大解釋,規定補選行政長官的任期只是「剩餘任期」。

從競選時接受法律界選委的質詢,到曾蔭權接納了梁愛詩的辭呈後,選任了政治光譜上接近泛民的選委黃仁龍資深大律師成為新的律政司司長,「曾黃配」期間的最大「功績」,莫過於特區政府未再提請釋法,人大也未在此段期間主動釋法。

黃仁龍司長任內唯一一次釋法,是由終審法院審理「剛果民主共和國案」時,就著案件當中的爭議,按照《基本法》第158條規定,正式提請人大解釋。黃司長亦曾經回憶指出,曾蔭權當時是頂著中央政府意圖主動介入的壓力,最終容讓終審庭決定是否提請釋法。

然而這一切並未能讓黃仁龍司長倖免於爭議之外,日後梁振英及發展官員每每喜歡指責「司法覆核阻礙基礎建設」的論調,其實就是接續曾蔭權2011年在立法會上的講法。

司法覆核:司法覆核制度是英美法中的制度,透過司法機關審酌行政機關、立法機關行為的合法性,概念上類似台灣的行政法院。法院僅會就機關行為是否合法審酌,並不會審酌內容的妥適與否。

當時正值「港珠澳大橋」官司上訴階段,狀告政府的居民先贏後輸,原訴訟法院及上訴法院觀點有異,但媒體以至意見領袖在曾特首的推波助瀾下,不斷施壓予興訟人,最終迫使她放棄提出終極上訴。整個過程中,黃仁龍司長除了官腔回應「啟動了上訴程序,故不應就事件作進一步評論」和為特首辯護,即無意向法庭施壓外,並未見積極警告各界影響訴訟公平的行為。

此外,曾與黃仁龍共事的特區政府一、二把手曾蔭權和許仕仁,居然先後捲入貪腐,落得鎯鐺入獄的收場,腐敗之風所及,甚至連廉政專員湯顯明也不能自拔;身負法治公眾利益主要捍衛者重任的黃仁龍,卻無法及早為糾正高層貪風而防微杜漸,歷史恐難抹煞其疏漏不周的責任。

及至「香港689」梁振英所任命的袁國強司長,基本上完全無法予人獨立公正行事的形象,在梁振英向公民社會異見全面開火的時代,袁國強司長基本上扮演了特區政府整條戰線上的「代表律師」,為每一項廣受爭議的決定,提供字斟句酌的法律背書。為了完成「高鐵一地兩檢」的大任,他不惜收回隨梁振英離任的決定,在2017年林鄭月娥上任後繼續任職。

高鐵一地兩檢
「一地兩檢」是指抵達地和出發地的邊境管制人員於同一地點或同一運載工具,分別辦理跨境旅客的出入境和檢疫等手續。一地兩檢實施後,以香港西九龍的高鐵站為例,在B2入境層、B3離境層、營運中的高鐵車廂將屬於內地口岸區,在內地口岸區不適用香港法律,而適用中國法律。這意味著你搭著電梯下到B2以後,就不能發文評論「習維尼」了!

法院、法官與法援

港英時代的法院制度,除了在香港成立終審法院取代原來由英倫樞密院行使的職能外,層級大致沿用不變。經過多番調整後,目前香港刑事司法體系大致以七個裁判法院為基礎,審理大部分的刑事案件。

公訴案件則視乎嚴重程度,分別在沒有陪審團的「區域法院」和有陪審團的「高等法院」開審;針對裁判法院的上訴一般由高院單一法官處理,至於區院或高院刑事案的上訴則由高院上訴庭處理,除非是律政司針對定罪後的刑罰申請覆核,則不論原審級別一律向上訴庭提出;經上訴的案件只有在重大法律觀點爭議,或者證明有實實或嚴重不公的情況,才有機會上訴至終審法院。

一般民事案件則視乎牽涉爭議的類別或金額大小,由興訟人在區院(包括家事法庭)、高院、小額錢債審裁處或者土地審裁處入稟;除小額錢債庭的上訴由高院單一法官處理外,民事上訴主要交由上訴庭負責;一如刑事案,已經過上訴處理的案件,必須證明有重大法律觀點爭議,或者其他理由,方可獲得終審庭受理。

在香港受困於經濟低迷與財赤的時代,不同政府機關需要縮減精簡,司法部門亦不能倖免。司法「精簡」化除了反映在審裁機構的歸併外,亦可見諸2009年開始推行的「民事司法改革」,包括鼓勵訴訟各方嘗試訴訟以外的較低成本解決方式(例如調解和仲裁等),以及鼓勵訴訟方以和解方式解決爭議等(例如若 A 方同意某些和解條件(例如某賠償額)結束案件,但 B 方堅持訴訟,若法院經審訊後判定 B 方勝訴,但 B 方所得結果比和解條件較差(例如賠償額較建議低),那麼 B 方即使勝訴,仍然要負責 A 方的訴訟費用)。簡言之,司法改革的主要方向,就是「減案」、「減聆訊」。

根據《香港基本法》,法官的任命需要經由司法人員推薦委員會建議後,交由特首任命。現行法例下,從終審庭到裁判法院的實任法官任命,都必須經由推薦委員會建議,但高院和區院暫委法官,以及暫委裁判官的任命,則可由終審法院首席法官自行作出。「回歸」以來,終審法院首席法官(或簡稱 CJ)只有兩人,就是李國能及馬道立。

暫委法官及暫委裁判官:暫委意即暫時委任,司法機構因應人手不足,從體制外聘任的臨時法官。這些暫委法官或裁判官,通常是退休法官,暫委法官每次任期一般為數星期,但亦有高院的暫委法官在位近3年;至於暫委裁判官,任期一般是6個月(常任裁判官是3年合約),任期屆滿後可再獲委任。法官與裁判官的區別在於後者僅處理簡易案件,或進行不公開審理的聆訊。

《基本法》及《人權法案》均明文保障香港居民在法院訴訟的權利,尤其要避免訴訟人因經濟無力負擔而不獲法律代表,因此亦在主權移交的同時,亦需延續香港的法律援助制度。

「法律援助署」負責民事案件及區院以上刑事案件的法援申請審批,申請人要通過經濟審查,以及證明案件有合理興訟、爭辯或上訴的理據;如果案件涉及《人權法案》爭議而通過案情審查,法援署有權寬免經濟審查的規定。因此,除了接辦刑事公訴案、婚姻、工傷或疏忽索償等案件外,法援署亦處理不少狀告政府的司法覆核法援申請。至於裁判法院刑事案件的法援,則由當值律師服務提供。

然而,從港英到特區,法援署均未能獨立於公務員及行政架構以外。以往法援署受轄於政務司司長的行政署,由2007年起,就改歸民政事務局管轄。當民政事務局局長本身就是問責官員的時候,這難免引起憂慮,法援署在處理一些攸關公法(例如司法覆核)的案件時,會否把關過嚴、妨礙市民成功取得法援狀告政府決定的機會。

問責官員:在香港政府中,司長與局長等的高級官員,除要為職務過失負責任外,亦可能會被行政長官解職,負政治責任;一般公務員職位則是以公務員條件聘任,只須為過失負紀律責任。

2014 年︰一切再難復舊觀

由「佔領」,到「光復」,到「旺角暴動……不同政治光譜的群眾,以香港此前難見的方式,向本港政府連番發起前所未見的對抗;另一方面,當特區政府要動用警力及刑事程序對付抗爭時,有否嚴格按照法律,保障被捕者的公平審訊權利及人身安全,亦成為政權面臨的一大考驗。

在官民間、警民間劍拔弩張的形勢下,雙方的互動引發法庭內外的持續角力。黃之鋒等學生發起「重奪公民廣場」被捕後,一度被警方不起訴而連續扣留達46小時,直到法院罕見地頒出人身保護令 (Habeas Corpus) 才獲釋放。

龍和道大衝突中,社工曾健超以液體潑向警員,繼而被拘捕的便衣警探圍毆,雙方在一年後分別被起訴襲警及有意圖傷人罪。「傘運」後超過兩年,警方選在林鄭月娥當選特首後的同一天,分別落案檢控發起佔中的三子及另外六人,還有在旺角清場期間被揮舞警棍打人、連監警會也裁定毆打指控成立的退休警司朱經緯。

與此等令人嘖嘖稱奇的預約拘控交錯發生的,就是多宗「傘運」、「光復」及「暴動」案的檢控,包括「以胸襲警」被定罪的吳麗英案,以及先後多宗循簡易或者公訴程序審結的「旺角暴動」案,多數「暴動」罪成的示威者都被判以年計的監禁。被指是「暴動」案主犯的十名人士,也將在2018年起在高院受審。

在檢控抗爭者的同時,不同光譜的抗爭者卻在民意戰中佔先。「旺角暴動」後半年的立法會大選,非建制派竟然取得在七十席中取得三十席,是九七年以來最大比例,當中包括青年新政的游惠禎、梁仲恆,熱血公民的鄭松泰,還有已經因「重奪公民廣場」案而被定罪的羅冠聰。

旋即由於新議會宣誓風波,特區政府一方面悍然發起司法戰要求褫奪六名議員的資格(更引起其他市民仿效,波及另外九名非建制派議員)。另一方面,中央政府在特區政府全無提請、本地訴訟尚未宣判的情況下,自行發動第五次釋法,為公職宣誓加入詳細的程序規定,並加入追討酬金以至議辦開支的民事責任條款。經過持續八個月的DQ風暴,六名議員被褫奪席位,非建制派一下子由議會佔四成多議席,變成在直選與功能組別喪失大多數。

梁振英不連任,特首換成林鄭,但特區政府在法律戰線上的反攻卻全無停火跡象。所有針對抗爭者的檢控繼續全速運行,讓願意承接相關案件但為數不多的律師、大律師疲於奔命。

2014年立法會反東北撥款非法集會及重奪公民廣場兩案,裁判官經審訊後判以各被告社會服務令或緩刑等,律政司先後申請覆核兩案判刑,案件交由上訴庭審理時,控方偏離過往刑期覆核案件的做法,近乎要求上訴庭完全推翻原審裁判官的事實裁決,重新評估被告的行為,最終促使上訴庭同意將完成服務令或緩刑期的被告,全部再次送入監牢服刑六至十三個月。

刑期覆核制度:刑期覆核制度早於1970年代由英國殖民地政府引入香港,目的是當原審法院判決不當時,由律政司提請,讓上訴庭重新覆核判刑。

政府在司法戰連番進擊,親政府勢力亦肆無忌憚。除了用上各種名義發起DQ官司,就連代表朱經緯辯護的大律師,也公然敢在法庭上質疑案件的主控官是否「黃絲」,以致大律師公會主席也不得不發言敦促會員,不要將政治帶入法庭。區域法院法官裁定七名襲擊曾健超的警務人員罪名成立,判處入獄兩年後,建制派不斷鼓吹判刑過重,親建制撐警團體又高呼定罪不當,警察工會甚至組織過萬人舉行所謂「會員大會」,大肆抨擊判決,甚至有人粗言挑釁,但警隊高層竟然放任警隊成員的言行,不見有何節制舉動。

DQ事件:是指2016年第六屆香港立法會的多名香港民主派議員宣誓正式就任時,因更換誓詞內容、或以不同道具、形式等表達政治理念、訴求所引發的一連串事件,如梁頌恆主要先宣讀一段涉及「HongKongNation」的內容,其後以較為輕的語氣讀出英文版本誓詞。

總結

在「回歸」二十年的當下,不論是公眾對於法制的信任,還是法律工作者本身對於維持法治於不墜的自我期許,都已非二十年前的光景。中國政府明顯不斷強化對香港的控制,亦矢志要盡快將本港司法「收服」在充滿「制度自信」的強國夢之下。另一方面,公民社會,包括對「兩制」甚為堅持的法律工作,對於主權強力管束的敵意,相信只會不斷加深。

香港法治已經進入一個十字路口,要麼只保有普通法的儀式與外觀皮相,少提法治價值,以爭取主權國的「心安」;要麼就秉持既存的法律觀念常規,拒絕屈從,正面迎向更凜冽的北風,直到無法抵抗為止。

原文:http://goo.gl/R3bYW7

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