《抗爭-從街頭到法院的十個環境運動》書摘 :一本台灣環境訴訟史

法白讀書/翻書

2017年底,淡水河北側平面道路議題再次浮出檯面,引發支持與反對兩方交鋒。支持者常指責環團的反對阻礙了地方的發展。然而,經濟發展與環境保護真的站在對立面嗎?在「淡北道路」這樁案件裡,我們不妨重新思考這件事情。

當魅力成為壓力

2017年底,淡水河北側平面道路議題再次浮出檯面,引發支持與反對兩方交鋒。支持者常指責環團的反對阻礙了地方的發展。然而,經濟發展與環境保護真的站在對立面嗎?天氣晴朗,悠閒人潮漫步在熱鬧的街道與寧靜的河岸之間,和煦的太陽在河面映出金粼的波光;每當黃昏來臨,讓人不由得停下腳步,靜靜凝望暮色沒入海平面。如果想要更親近河流,還可以搭乘渡輪,迎著海風,感受些許鹽粒打在臉上的淡淡刺激。

這是許多人熟悉的美麗淡水。

淡水的環境吸引古往今來的創作者歌詠,然而悠閒魔幻的魅力,卻在不知不覺間漸漸成為讓美麗環境難以負荷的壓力。

絕大多數旅客都是經由臺北往來淡水;平時居住在淡水的民眾也有著往來臺北通勤的需求。然而,淡水背倚大屯山系、面朝淡水河道,往來臺北勢必得承受山與水的自然限制。山水間的狹窄廊道上,百年來只有兩條要道疏運往來人客:除了由鐵路支線改造而成的淡水捷運,便是唯一的公路──省道臺二線。隨著淡水知名度大開,遊客越來越多,居民也越來越多,臺灣人愛自己開車的習慣,更讓馬路車潮雪上加霜。當公路只有一條,只要輕微的擦撞堵塞,勢必影響所有往來的車流,使人叫苦連天。網路討論區裡,上下班及假日的交通狀況,永遠是淡水民眾談不膩的熱門話題。

為了解決淡水聯外交通不斷增長的壓力,1996年交通部公路總局提出了「淡水河北側環河快速道路」(淡北環快)規劃案,由接近出海口的沙崙沿河築堤,蓋出一條長十二公里的高架道直達臺北市關渡平原,以作為省道臺二線的替代道路。察覺到淡北環快若按照計畫施工勢必帶來河岸生態與環境的浩劫,1997年12月,在地民眾與文史、環境團體等共同組成「全民搶救淡水河行動聯盟」,透過遊說、課程,與當時正迅速發展的網際網路等多管齊下,強力反對道路闢建。

2000年10月24日,環保署第75次環評大會以「影響淡水河紅樹林生態,並對沿線產生嚴重之景觀影響」等理由,認定淡北環快不應開發。

我們可以合理地想像,若沒有當時全民搶救淡水河行動聯盟的努力,淡水河下游到河口全線必然築起如同臺北市內多數河岸那樣高聳的水泥堤防,從此以後,淡水暮色與河岸小鎮將淪為歌謠與圖畫中的往事,圍繞著渡輪航運形成的蓬勃觀光產業更會永遠消失殆盡。

死灰復燃淡北道

2006年,臺北縣長周錫瑋說服行政院長蘇貞昌重啟淡北道路計劃,並於2008年宣布「繼續興建淡北道路」,只是路線設計改為由登輝大道口開闢至臺北市大度路、立德路口,全長四點七公里的平面道路。周錫瑋強調淡北道路非蓋不可,接受記者採訪時更聲稱「不惜違法發包也要蓋!」一意孤行的強硬態度,重新引發民眾對淡北道的關注。淡水居民、綠色公民行動聯盟祕書長崔愫欣開始四方奔走,藉由在街頭與網路連署、號召,重新找回關心在地議題與環境保護的民眾。連署獲得萬人以上的支持,更促成許多居民親身投入反淡北道運動。後來成為環評撤銷訴訟案當事人的王鐘銘和陳福齊(福齊伯),以及訴訟代理人的張譽尹都是在這段期間加入,並成立「反淡北道路聯盟」進行倡議與抗爭。

開發案依法進入環境影響評估,在環評程序的各項會議中,反淡北道路聯盟成員持續進場表達對生態與景觀破壞的擔憂;支持方則以淡水區域立委吳育昇為首,率領著國民黨籍、民進黨籍、無黨團結聯盟的地方議員與淡水、三芝、石門等地為數眾多的里長,強調淡水及北海岸民眾飽受塞車之苦,淡北道路開發案乃不分藍綠、一致贊成的立場。更有里長直指反對者都不是淡水人,不了解淡水人的痛。

2011年6月22日,新北市政府提出的「淡水河北側沿河平面道路工程環境影響說明書(淡水河北側沿河快速道路第一期工程替代方案)」經環保署環評審查委員會第207次會議審查後,宣布有條件通過。

何以十年前被認定影響生態的開發案,十年後可以藉著附帶條件使得環評過關?反淡北道路聯盟無法信服環保署做出這樣的結論,決定展開訴訟。當時,張譽尹律師身為環境法律人協會(EJA)監事,同時身為淡水居民,熟悉環境現況與事件脈絡,便義不容辭地承擔為案件代理的重責大任;EJA也發揮環保團體與律師之間的平臺功能,邀請到長期關心環境的黃正琪律師共同承辦訴訟。

淡水河岸攻防戰

面對法庭,原告當事人王鐘銘、陳福齊,與承辦律師張譽尹、黃正琪的分工十分明確:由律師負責與被告展開攻防、與法官進行溝通;福齊伯以其長年居住淡水竹圍的長者心情,感性地表達其反對開路的堅決立場;兼以環境運動組織者王鐘銘的積極調查,尋找淡北道工程可能造成之具體衝突,用真實資料來援助律師的法庭攻防──包括此開發案與紅樹林自然保留區距離極近的事實,以及內政部「國家重要濕地保護計畫」、「永續海岸整體發展方案」兩件與淡北道開發有明顯衝突之國家計畫之發現,都是王鐘銘親自收集、調查而來的成果。

因為提出兩項國家計畫作為佐證,張譽尹律師這才注意到,環保署向來對於〈環境影響評估法施行細則〉第十九條第一項第一款「與周圍之相關計畫,有顯著不利之衝突且不相容」這項法條,有著明顯不利於環境保護的解釋邏輯。具體而言,環保署長期以來對於開發「周圍相關計畫」的認定僅限於「建設開發案」,比方淡北道周圍的相關計畫,便只納入淡江大橋、淡海輕軌、淡海新市鎮造鎮計畫與八里臺北港的填海造陸計畫等,除此之外皆不予以主動調查。因此,原告本次提出的「國家重要濕地保護計畫」與「永續海岸整體發展方案」這兩項顯然與環境保護有關的計畫案,竟從來不在環保署的考慮之列。此一事實不僅令律師感到無奈,連法官也很驚訝環保署的認定標準竟是如此偏狹,環評法施行細則的爭議,恰恰直接影響著最後的判決結果。

較為輿論所知的另一項爭議重點,在於淡北道工程與紅樹林自然保留區的距離。在不斷收集工程資料以及不時前往現場探察的辛勤工作中,原告方注意到淡北道開發範圍內有個被稱為PT-5的地理界樁,與紅樹林保留區的距離僅有連硬幣寬度都不到的1公分。「我們當時勘驗的標的是淡水河北側沿河平面道路放樣路權樁PT-5點,法官在事前已經很有效率的整理出現場履勘要釐清的事實、並提問請現場專責單位回答現勘問題。」憶起法官願意重視並回應原告努力的態度,仍然令黃正琪律師印象深刻。鍥而不捨的努力,揭發出最令人難以相信的事實:當單位負責人回應法官的提問,才知道這1公分的距離並非開發單位故意遊走於法律邊緣,1公分的距離,完全是因為開發單位事前從未親自測量現場才產生的結果。

「與周圍相關計畫有顯著不利衝突」「錯估工程對紅樹林自然保留區的影響」兩項鐵證,使得臺北高等行政法院在2013年9月4日作出判決,認定原告勝訴,撤銷淡北道路的環評結論。

新建道路幫了誰

新北市政府在判決出爐後,雖然大張旗鼓宣告淡北道工程「絕不停工」,彷彿中科三期案「停工不停產」論的翻版,但不同於中科三的是,新北市政府事實上並沒有足夠的預算來支持工程進行,因此所謂「絕不停工」的宣示如同困獸猶鬥,只是對失望的開發支持者聊表安撫而已。

河岸方面動不了土,政府便把腦筋轉向山坡。2013年10月24日,新北市政府新建工程處宣告「淡水竹圍六號道路」完工,將紅樹林與竹圍之間的山坡地沿線完整連接出與臺二線平行,兩公里長的雙向道,試圖為往來淡水與臺北的車流,創造足以聯外的替代道路。然而,這條沿山坡而建的替代道路,蜿蜒起伏落差極大,且頭尾並未與臺二線相接,而是深入紅樹林與竹圍社區民宅的迂迴巷弄中,且缺乏足夠明確的指向標示。

新北市政府並沒有說謊,利用淡水竹圍六號道路確實可以避開幹道車流,抵達臺北市關渡地區;但這條路的迂迴扭曲與標示不清,使它變成淡水人傳言中的秘道捷徑,對於交通分流的幫助極其有限。

諷刺的是,在這條蜿蜒山路兩旁,僅僅數年間便已整地建起成群的高樓華廈。當我們穿梭在臺北往來淡水的路廊上,可以很清楚看到山坡方向的天際線,正一點一滴地被數十樓高的新興工地和集合住宅給層層掩蓋住。當新北市政府費盡心力完成新建道路,販賣住宅的建商與房仲業者,成為了最受恩惠的贏家。

是交通也是環境

2015年,淡北道在環保署重新進行審議後,正式進入二階環境影響評估程序,進行實質審查。反淡北道路聯盟、環境法律人協會、惜根台灣協會、綠色公民行動聯盟等團體持續參與各項審查會議。離開了勝負爭鬥的法院場合,這些環保團體成員在會議中需要的不再是嚴詞控訴,而是秉持在地人觀點,一五一十詢問開發單位新北市政府如何執行沿線自然環境的調查,更重要的是,能否切實執行交通影響的審慎評估。

說「交通影響評估是道路開發案的環評重點」似乎顯得多餘。然而,當我們思考環境議題時,其實仍是以「人」為本去思考。淡水的交通狀況,應該被視為一則環境訊息:我們是否放任自用汽車的數量無限增長導致交通持續惡化?甚至,淡水的人口是否早已超過環境的承載能力,交通狀況只不過是把問題突顯出來的表面徵象?如何滿足民眾需求,並確保民眾權利不會因此被平白犧牲,考驗著執政者的智慧。

後記:有關淡水的交通議題,輿論常認為這是在選舉期間炒作話題的手段。環境法律人協會長期追蹤此案,依照我們的了解,這個案件是隨著二階環評程序的進行,經過一年以上的各方面調查,循序漸進直到2017年12月22日進行現地勘察,2018年1月29日及2月1日分別於關渡國中與竹圍高中召開公聽會。下一個步驟將會是開發單位新北市政府將環評報告書送交環保署審查。這將會是台灣在爭議性開發案件裡進行二階環評實質審查的首例,無論結果如何,在環境影響評估制度史上都將具有指標性意義,如同本書所提到的其它案件一般。

書籍介紹

本文摘錄自《抗爭:從街頭到法院的十個環境運動》(新學林出版)

作者:張譽尹等15人

本書精選十個環境事件敘述台灣環境運動的歷程,每篇案例以人物故事及判決導讀帶出。案例故事帶領讀者認識事件的始末,娓娓道出參與者鮮為人知的心路歷程;判決導讀說明一則則歷審法院判決中實務見解的認定及影響,描述環境訴訟見解的演進。本書可為關心環境議題的法律人、社運人及學院師生提供實用之入門金鑰。

Print Friendly, PDF & Email

Comments

留言