高睿甫|性交易面面觀:設置專區真的是修法重點嗎?

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2011年11月6日《社會秩序維護法》修正後,性專區制上路,將「罰娼不罰嫖」制度改為「娼嫖皆罰,但專區例外」,但迄今已經六年半,仍沒有地方政府設立專區。

本文將試著從違警罰法時期的規定,檢視近75年來的規範變化,然後說明2011年修法中常被忽略的重點,以及不同性交易管理制度的利弊。事實上,細究數十年來的性交易管制法規,可以知道專區制是早就一直都是存在的制度,而非該次修法才創立的。

從「娼嫖皆罰」的違警罰法說起

要說明「專區不是修法重點」,就必須先說明違警罰法時期的規定。

1943年10月,也就是在憲法制定(1946年12月25日由中華民國制憲國民大會於南京議決通過)之前,《違警罰法》就上路了。其中第64條第1項第3款及第4款即是針對性交易的規定:

有左列各款行為之一者,處七日以下拘留或五十圓1以下罰鍰或罰役:三、意圖得利,與人姦宿,或代為媒合,或容留止宿者。四、姦宿暗娼者。

第3款處罰性工作者、皮條客和妓院,第4款則是處罰嫖客。可以注意到當時的用語是「姦宿」和「暗娼」。2

其中「暗娼」一語,是跟軍妓和公娼比較,意指未經登記的從業妓女(是的,只限女性)。
反過來說,軍妓跟公娼都是「合法」的存在——因為公家機關早有「登記」的制度。

雖然軍妓的法源是《特約茶室設置與管理辦法》,公娼則是地方機關的《管理娼妓辦法》或《娼妓管理自治條例》,但相同之處都是:

  1. 須有營業場所以及負責人——說白了就是必須依賴妓院跟老鴇。
  2. 性工作者也必須在公家機關登記,並且只能在茶室或娼館進行服務。

既然性交易只能在「經政府許可」的特定場所進行,公家機關當然就能夠決定並控制「哪些區域能/不能設立性交易場所」,那麼,「有沒有劃定專區」根本就不重要,因為到頭來都還是要經過公家機關審查。

其實當年的《臺灣省各縣市管理娼妓辦法》(2002年已廢止)也在第7條規定了:

凡經登記或申請執業之妓女,其執業場所應劃定區域(妓女區),加強管理。
前項妓女區位置,應提經縣市議會同意之。

早就已經有「專區」的概念在裏頭了。

難道新法說「可以設專區」是喊假的嗎?

這個講法,對也不對。

「對」的理由如同上述,早在違警罰法時期(或是更早),就已經是「須經政府核可後才可營業」的情形了。至於「不對」的理由,則要看一下1991年的《社會秩序維護法》第80條第1項第1款(已於2011年修改):

意圖得利與人姦、宿者,處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰。

禁止的是「意圖營利與人姦、宿」,照理說也包含公娼,而且整部法律並沒有另外提到「公娼例外」的條文,3那他們憑甚麼不用受罰?

答案是:立委偷懶!立法院制定的「法律」位階高於國防部和地方政府的「行政命令」,那麼「法律」明文「禁止」的事情,就算行政命令允許了也是不行的。

當年是認為:反正既有的都已經存在了,而且也沒有要允許新設立,就跟警政署講一下,如果是公娼館的話就不要抓就好啦。這個「既有已經合法的,就不要再處罰了」的想法,是基於信賴保護,甚至可以說是制度性保障;4不過,這種「不用處罰」或是「允許」卻沒有被寫在法條裡,則是立委們的失職。

筆者覺得,以1990年前後幾年民主運動風起雲湧(三月學運、動員戡亂時期結束),而《社會秩序維護法》其實是把《違警罰法》全面大翻修的情形來看,出現這種情形或許是無可厚非——但後來終究得要把洞補起來啊!

新法的授權明確性

法律必須明示授權,行政機關才可以在行政命令中對人民的權利予以限制。這稱為「法律授權明確性原則」(《行政程序法》第150條第2項)。

前面所說的問題,其實就是違反了這個原則——但是,這個規定成為法條,是2001年才上路的。這個原則其實跟政府權力分立的議題有關,大抵就是下述兩種極端立場制衡的結果:

  • 法律沒有明文禁止的,行政權都可以做:容易有政府濫權的問題。
  • 法律沒有明文允許的,行政權就不可以做:容易造成行政機關甚麼都做不了。

前面提到的規定,就是台灣在從軍政到憲政體制的過程中,從前者往後者偏移的結果。

2011年修法時,將專區制規定於法律位階之中,其實並不是「允許地方政府設立專區」(因為原本就已經這樣做了),而是「限制地方政府只能用專區的方式來允許性交易」(不過,之前已經設立的性交易場所,倒是可以在原址繼續營業)。5而且還細緻規定了「哪些地方才可以設立專區」:

  1. 都市計畫地區內,限於商業區範圍內。
  2. 非都市內,限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內,但不包括兒童或青少年遊憩場。
  3. 此外,應與學校、幼兒園、寺廟、教堂等建築物保持適當距離。

也就是說,這其實是透過明文規定,把之前法律授權不明的狀態釐清(並限縮地方政府權力)的修法方向。當年還有不少評論文章認為新法會造成「春城無處不飛花」,實在是顯得杞人憂天了點。

小結

綜上所述,2011年的修法中關於「專區」的部分,其實只是把法律授權的問題弄清楚,這個部分對人民來說並沒有改變甚麼。然而,除了大家關心的「專區制到底好不好,能夠改善性工作者被剝削的問題嗎」之外,筆者認為該次修法的重點還有:

  • 回到《違警罰法》的「罰嫖」狀態。
  • 處罰範圍擴大:從「男女性器官接合」擴大到所有「猥褻行為」。
  • 刪除「送交教養機構」的被動強制處分,改成性工作者可以主動要求政府輔導轉業。
  • 把「須經司法機關審查」變成只要警察機關認定就可以直接處罰。

之後,我會在其他文章中繼續說明並檢討相關制度,包括各種性交易管制措施的問題——例如,對於無法出門又不是住在專區的重度肢體障礙者來說,「無法進行消費」算不算是「歧視」呢?這些問題在台灣其實都很少被討論,因此希望能夠達到拋磚引玉的效果。

 

封面圖片來源:https://flic.kr/p/ov8ssS

  1. 這個「圓」並不是新臺幣,新臺幣成為國幣是2000年7月1日的事情。參閱《中央銀行法》第13條第2項、《中央銀行發行新臺幣辦法》第6條。另推薦查閱《現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例》第2條、《刑法施行法》第1-1條。
  2. 「姦」字的問題請參閱之前的〈做愛就是性交嗎?從異性姦淫到同性性交〉。
  3. 現在的法條反而有寫「條文施行前,已依…自治條例管理之性交易場所,於修正施行後,得於原地址依原自治條例之規定繼續經營。」(第91-1條第3項)
  4. 「制度性保障」最初意指「既存的制度」也受到憲法保障,立法者也不可以隨便更動。其實並沒有學說將此原則套用在性交易議題中,這部分算是筆者自己的標新立異。
  5. 即社會秩序維護法第91-1條第3項。

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