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楊貴智|臺灣的主權誰來決定?從國際法角度閱讀《意外的國度》

台灣到底是不是國家?台灣是不是一個叫做中華民國的國家?台灣是不是一個被中華民國非法佔領的土地?台灣跟中國的關係是什麼?在《意外的國度》這本書中,這些問題都找不到答案,但是這本書的內容可以引起一些省思,這篇文章便是作者以一個國際法學習者心態所寫下的心得筆記。

有人認為,是因為台灣沒有主張自己是個國家,現今仍以中華民國之姿現身與國際舞台上,而中華民國早已被中華人民共和國取代,因此無法被承認;更進一步,也有人認為,台灣是被中華民國非法佔領,台灣人沒有透過人民自決表達脫離中華民國的意願。也有人認為,中華民國獨立存在是無法抹滅的事實,實在沒有必要在刻意從事其他行為換取承認,因為獲得承認與否涉及國際政治跟外交現實。

這些基於國際法所產生的各種說法,在國際現實中能夠落實嗎?我們無法預測未來,但是我們可以從歷史的經驗中找到借鏡,《意外的國度》這本書詳細梳理二戰後,在美中台三方關係的變化下,中華民國如何意外落腳台灣,最後形成兩岸分立的格局,我們可從中一窺國際法與國際關係的微妙互動,進而思索屬於下個時代的台灣地位主張。

開羅宣言到戰後

《開羅宣言》表明台灣及澎湖應歸還中華民國,隨後《波茨坦宣言》聲明必須落實開羅宣言,表面上看來台灣前途已定,但由於台灣具有高度的戰略地位價值,因此美國曾詳細研究是否有必要在戰爭期間搶先佔領台灣並成立軍政府,然而最後因為美軍先獲得沖繩,且隨著戰事的發展,是否需要拿下台灣變得不重要,這樣的計畫便被打入冷宮。

國民政府於戰後接收台灣,雖然法理上存有疑義,而且在政策許多失當之處,但是作者整理的史料所顯現的卻是「從未有任何一個同盟國政府,對於陳儀就任台灣首任行政長官一事提出任何官方異議與疑慮」,作者認為「此一事實間接表明,不論戰後國民政府治理台灣出現多少缺失與不幸,其對台灣的全面統治,是得到當時國際上的承認。」

二二八事件中雖然不斷有人向美國提出建言,請求美國試圖介入並切斷台灣於中國之間的關係,但是美國最後仍採取要求國民政府改造台灣省省政,國民政府在美國的「建議」之下在台推動自由經濟體制,至今穩定了國民黨在台灣的統治,如果用放馬後炮的心態來看,這個過程更為後來來到台灣的國民黨黨國體制奠定了一定程度的基礎。

中國內戰到中日台北合約

雖然美國過去對台灣地位並無抱持疑問,但在國共開戰後,隨著戰爭局勢的變化,美國當時認定蔣介石政權氣數已盡,如何防止台灣被中共接收,成為迫在眉睫的事情。

1949年初,美國派駐華大使莫成德前往台灣考察,隨後美國外交和軍事部門認為,如果要保障美國在台灣的利益,就必須協助台灣舉辦公投以決定是否將台灣交由聯合國或駐日盟軍司令託管,否則就冒著成敗參半風險與台灣島上的領導人士合作,也就是當時的台灣省主席陳誠、在高雄訓練軍隊的孫立人將軍以及島上的台獨勢力,這讓美國內部陷入對台政策的路線抉擇。

美國必須在維持不干預台灣事務的基調以及在台灣扶植親美的非共政權之間選擇。如果要選擇後澤,很顯然地就不能再繼續主張中華民國擁有台灣的主權,否則會陷入干涉他國內政的問題之中,因此台灣地位未定論重新回到華府的會議裡面。台灣再解放聯盟、台灣民主人士協會等推動台灣獨立運動的組織,也因此利用台灣地位未定論作為基礎,尋求美國介入台灣事務。

隨著國共內戰局勢日益明朗,解放軍的勢力已經進逼到華南,蔣介石著手規劃閩粵台等東南沿海戰略部署,但此時東京盟軍司令部傳出已經在著手規劃「當蔣介石準備出國走走的時候,麥帥該如何著手經營他在台灣的政府」,蔣雖然明確拒絕盟軍接管台灣,但也不得不再自己的規劃裡面思考台灣的主權地位日益受到挑戰的國際情勢。

當時的台灣人也普遍感受到國共內戰逐漸失利的壓力,輿論「反中」的情緒比二二八事件更高,當時的美國駐台北總領事麥克唐納便認為,台灣人普遍相信盟軍將接管台灣,以避免台灣落入共產黨的手中,若美國不願出面干預台灣事務,將會令台灣人非常失望;同一時期,蔣宋美齡也向蔣介石派信表示華府正在研擬如何將台灣交由聯合國或東京盟軍託管。美國對台灣主權地位態度的轉變,讓蔣介石無法放心將台灣納入國共內戰的佈署策略內。

1949年11月,美國國務院透過麥克唐納向蔣介石遞交一份美國國家安全會議備忘錄,內容指出美國對台灣的立場將取決於國民黨是否能改善其施政成效,並達到其能力所及的最高度自助。美國海軍中將白吉爾在華府與蔣介石的親信鄭介民會晤時更表示,如果蔣介石同意讓吳國禎取代陳誠擔任台灣省主席,美國願意提供援助以協助吳國禎在台灣推動改革。在不得不妥協的情況下,蔣介石讓吳擔任台灣省主席,陳誠改任行政院長。至於孫立人,則繼續在鳳山練兵。

同一時期,「台灣再解放聯盟」的核心成員廖文毅在東京為爭取聯合國託管台灣積極奔走,並在東京盟軍總司令部的默許下公開籲請美國接管台灣,麥克阿瑟的首席顧問席伯德與廖文毅會晤後,向國務院稱此時此刻係宣揚台灣脫離中國獨立的絕佳機會,以免台灣落入共產中國之中。美國雖然不認為「台灣再解放聯盟」能夠有所作為,但部分人士把「台灣再解放聯盟」視為能夠促成國民黨革新的力量。

在美國內部路線極度分歧而出現多頭馬車、甚至華府、東京不同步調的情況下,杜魯門總統最後選擇發布白宮國家安全會議《第48號政策文件》,選擇維持不干預台灣事務、不給予軍事援助,這無異於放任逃難到台灣島上的國民黨政權以及蔣介石自生自滅。1950年1月5日,杜魯門發布新聞稿稱台灣是中國的一部分,美國對台灣沒有企圖心,不會涉入中國內戰,不會給予國民黨軍援或協助。

作者認為,這暗示著杜魯門認為台灣被中共解放是遲早的事,這意味著向中共識好,期待中共能與蘇聯加以區隔,並以符合美國利益的方式和美國打交道。至於台灣解放未定論,則再度被拋之腦後。「台灣再解放聯盟」則在蔣介石下令大抓捕核心成員後,無法發揮太多作用。

韓戰

1950年2月,北京與莫斯科簽訂《中蘇友好同盟互助條約》,讓本來期待出現中國式狄托主義的可能性煙消雲算,促使華府放棄期待中共與蘇俄劃清界線,轉而重新制定對華策略;換言之,阻止美國介入台灣的利益消失了,美國隨後發布白宮國家安全會議《第68號政策文件》,強調全世界範圍內對任何威脅到美國安全利益的地區,都必須進行包括政治、經濟和軍事的綜合遏制。

韓戰發生後,使美國驚覺期待北京與莫斯科間發生矛盾,進而藉此套利的算盤是一大誤判,台灣倘若落入共產世界的手裡,自由世界與共產世界的封鎖線將出現破口,台灣的地緣戰略價值。杜魯門一改台灣主權已定論立場,稱台灣未來的政治地位須待太平洋地區安定後,與日本締約或由聯合國決定。很顯然地,立場改變的目的係為了提供美國介入台海局勢而不違反干涉他國(中國)內政原則。

對於蔣介石而言,雖然台灣地位未定論讓蔣在台的合法性及正當性備受考驗, 但同時也意味著美國願意介入保衛台灣,使自己所領導餓國民黨政權獲得庇蔭。不過對於美國來說,重新重視台灣的戰略地位,不以援助蔣介石為必要;選擇扶持台灣新政權,亦非不可。

然而韓戰的爆發意味著共產世界與自由世界的角逐已經迫在眉睫,為了防堵蘇聯的勢力踏入太平洋,與與日本簽訂《美日安保條約》以取得遠東地區的軍事權限,是美國的首要任務,而完成《對日和約》以結束交戰狀態則是安保條約簽署的前提,因此由誰來前二戰後的對日和約也成了尷尬的問題。

在美國的壓力下,日本在舊金山合約生效前7小時與台北政府簽訂《中日和約》,作者認為,《中日和約》通篇未提及中華民國的領土,但第3條明定「關於日本國及國民在臺灣及澎湖之財產及其對於在臺灣及澎湖之中華民國當局及居民所作要求 (包括債權在內) 之處置,及該中華民國當局及居民在日本國之財產及其對於日本國及日本國國民所作要求 (包括債權在內) 之處置,應由中華民國政府與日本國政府間另商特別處理辦法。」,強烈的暗示中華民國主權所及範圍限於台灣及澎湖,因此中日合約為中國民國在台灣邁出了法理上的一大步。

中美共同防禦條約

美國在爆發韓戰後派遣第七艦隊協防台灣,隨後批准軍援台灣的計畫,讓奄奄一息的國民黨政權獲得喘息的機會,蔣介石藉機利用進行黨務改造以及土地改革,並在地方層級開放民主選舉以藉此深化國民黨在台灣統治正當性。美國則透過軍事援助取得干涉蔣介石的軍事預算權限,藉此確保蔣介石的行為能符合美國利益。

美國認為在韓戰之後,台灣未來的軍力應以防禦為主而非攻擊;1953年蔣介石發動東山島之役遭到大敗後,美國要求蔣介石不得在未徵得美國同意下對中國大陸發動任何軍事行動。隨著韓戰即將結束,蔣介石不得不擔心起台灣的戰略價值是否下降,導致隨之而來的軍援又消失殆盡,因此爭取與美國締結共同防禦條約,成了蔣介石的首要任務。

其中,中共在1953年砲擊金門,為蔣介石遊說美國與之締結共同防禦條約發揮了推波助瀾之用,對美國而言,與蔣介石簽署共同防禦條約則可強迫蔣介石轉入防禦為主的軍事系統內,使將介石處於被動地位,讓美國可以更有效控制蔣介石的軍事行動。唯一的問題在於,共同防禦條約的領土範圍該如何界定?是否將形式屬於大陸一部分的外島地區納入?最後雙方決定對此問題加以擱置,不予處理。

不過,《中美共同防禦條約》明文提及條約中的「領土」一詞,就中華民國而言,應指台灣與澎湖,這表示不論《中美共同防禦條約》是否在國際法上,對中華民國主權有所影響,能夠確定的是《中美共同防禦條約》對於中華民國在台灣的

中華民國意外成為台灣的國名

書裡面整理美國對蔣介石以及台灣態度的轉變,然而可以發現台灣主權未定論並未成為美國的主要選項,原因無非在於美國實不願公親變事主,一方面不想讓台灣落入共產世界的手裡,另一方面不願意耗費資源將台灣納入自己麾下,同時還招惹上帝國主義的罵名。或許對美國來說,最符合其自身利益的毋寧是扶植一個羸弱的政權來經營台灣,而在時勢所趨之下,最終仍然選擇蔣介石來擔任這個角色。

現在市面上討論台灣前途的方式,經常無法回應真正重要的問題:如何確保台灣的主權永續繫於台灣人。換言之,有時候有些討論過於著重主權的「適法性」問題,而忽略了主權的「實效性」問題。具有法律地位的規範,在社會生活上卻未必能實際發揮作用,這樣的情況通常發生在法律所想要達成的理念或目的不被人們接納。

身為一個國際法學習者,讀完《意外的國度》一書後最大的收穫便在於本書提供非常豐富的資訊及完整的脈絡,讓讀者能夠理解中華民國在台灣是如何成形的。這個問題的意義不在於中華民國治理台灣合不合法,而在於中華民國為何會成為一個實質上等同於台灣、也僅能治理台灣的國家;而讓我們認清現在自己腳到底踩在那個位置,進而啟發我們思索接下來這段路該怎麼走,或許就是閱讀這段歷史的意義所在吧!

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