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王相為|憲法中,基本權限制的「四大理由」

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在進入正題之前,筆者想先請讀者嘗試回答以下簡單的例子,腦力激盪一下。

憲法第23條規定:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維護社會秩序、增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」因此請問:

問題一:

政府為了興建焚化爐,依法徵收人民的土地,是依據憲法第23條的哪個理由實施?(1)防止妨礙他人自由;(2)避免緊急危難;(3)維持社會秩序;(4)增進公共利益。

問題二:

因應疫情爆發,政府可以對感染者或疑似感染者實施強制隔離措施,是依據憲法第23條的哪個理由? (1)防止妨礙他人自由 (2)避免緊急危難 (3)維持社會秩序 (4)增進公共利益

相信各位讀者都感同身受,如何清楚區分以上四者,是令人百思不得其解的謎題。而你知道嗎?上述兩個問題,縱使問一個法律系的學生,說不定也無法肯定答案!因此讀者切記不要灰心,往下瞭解到底是怎麼一回事吧。

要瞭解四者如何區分以前,要先了解這四者在法律上的定位為何。首先,憲法第23條有關四者的描述,在法位階上的定位是憲法位階的要求。

何謂《憲法》?又有哪些特質?

以精簡而白話的方式說,憲法是一部保障人民權利、規範國家公權力行使的根本大法。因此,所有法律的規範與國家行為的行使,都不可以違背憲法的精神。由此,憲法的規範地位具有最高性,又因憲法必須以最精簡的文字涵蓋最廣的範圍,而具有抽象性。

讀者只需要以上憲法的概念,便足以初步了解,應該如何看待防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益這四者在法律上的意義。意即,國家在行使公權力時,除非基於上述四點理由,否則不得恣意限制、侵害人民的基本權利。而這四點理由,因為憲法文字高度抽象性,在解釋上必須以最廣義的方式理解。

用簡例描繪四者的內涵為何

  • 防止妨礙他人自由:例如人民行使言論自由公然侮辱他人而使他人名譽權受侵害時,國家得以對之動用刑罰權。
  • 避免緊急危難:例如為避免房屋火勢延燒,國家得為了避免屋內生命的危難,限制其居住自由進屋救人。
  • 維護社會秩序:例如人民於集會遊行時場面失控,國家得以強制力解散之。
  • 增進公共利益:例如為了道路拓寬,政府依法徵收人民土地。

就防止妨礙他人自由、避免緊急危難,這兩者我們雖然大體上能夠抓住其中的輪廓;然而,社會秩序與公共利益兩者,我們似乎還是對其意義模糊不清,對於解釋名詞解釋的挑戰,似乎還是失敗了。那這是為什麼呢?

社會秩序與公共利益的區分,在筆者對於國中時代薄弱的印象中,似乎是以某一個國家行為是為了排除對於社會的不利益,還是為了社會更大的利益而做區分。不過這樣的區分是否正確並不是重點,而是筆者現下認為,兩者本身就存在著兩個大問題。

公共秩序與社會秩序的概念重構

在下述討論之前,我們要先了解,不論是社會秩序或是公共利益,某一個國家事務究竟是不是屬於社會秩序或是公共利益的一環,都是由「多數人民的決定」推砌形成的。這都源自於憲法含有民主原則、法治原則的精神。有這個基礎後再來思考下列兩個問題。

第一個問題是,社會秩序或公共利益的內涵是不是一成不變? 答案當然是否定! 抽象來說,對於一件事,如果人民覺得把權力交給國家來做決定會比較好,這就是公益;而如果人民覺得這件事自己一個人就可以處理的,就是私益。而這種權力的收回與交付,就是公私益內涵的變動。

舉例而言,買賣關係從古時候開始就是私人與私人之間的交易,這種型態就無關公益。但隨著社會的進步,交易型態的多樣化與需求,獨資、合夥、商號與公司等等商業組織便應運而生。買賣這件事漸漸的再也不單純只是為了交易雙方私益的滿足而已了,因為一個公司的財力有可能富可敵國,變相的這些大財團就有可能欺負弱小的人民。譬如在市場獨占資源的行為,資源要怎麼分配是他說的算,而如此將導致資源分配不平均,這件事就關乎公益甚鉅,因為維護交易市場的公平,不是單一人民的力量就可以達成的,必須藉由國家統治權的力量介入管理。也因此《公平交易法》就這麼誕生了。

該法第1條規定:「為維護交易秩序與消費者利益,確保自由與公平競爭,促進經濟之安定與繁榮,特制定本法。」明白揭示了立法目的。該法第9條明定獨占事業被禁止的行為,如果違反第9條,會有第34條的刑事責任。藉由國家的強制力維持市場的公平競爭,即是私益流向公益的適例。

隨世代的更迭,人民的思想會與時俱進,前幾世代人民認為是公益的事物,這樣的決定並非代表後幾世代的人民也這麼想。反之亦然。筆者在此並非想表示只有一成不變的事物才有被區分的可能,我們要繼續看第二個問題。

換句話說,既然人民能決定何種事物是不是社會秩序與公共利益的範疇,那在這種可流動的狀態下,某一個國家事務是不是也可能在社會秩序與公共利益之間流動穿梭?這個問題聽來好笑,但也印證了社會秩序與公共利益對於人民各自的影響,現實上是無法感受的。

再具體一點說明,一個國家行為如果目的是為了維持社會秩序的安定,相對地是否也增進了整個社會的利益?因此,要區分社會秩序與公共利益,是不切實際的徒勞。

行文至此,讀者內心可能想,我理解了防止妨礙他人自由與避免緊急危難的意義,也了解維持社會秩序與增進公共利益是無法區分的了。

一切限制都是為了公益?

讓我們回到本文最初的兩個問題。記住,要以上述憲法高度抽象性的性質,想像以下兩個問題究竟涉及何種理由。

問題一:

政府為了興建焚化爐而徵收人民土地,我們可以認為這是政府為了增進公共利益的行為。但我們反過來思考,假設政府漠視垃圾處理的問題,人民的垃圾最終不知道如何處理,是否有一天會造成垃圾滿街跑的亂象,導致社會秩序的紛亂?又是否大家因此而互相妨礙他人的權利,進而演變成危難?

問題二:

強制隔離措施的例子,讀者便更能體會,如果政府對此毫無作為,他人的健康權可能受侵害,疫情擴散可能演變成緊急危難而成為國家問題,進而導致社會秩序的不安定,對於公共利益也有害。

由上述可知,不只社會秩序與公共利益無法區分,連防止妨礙他人自由與避免緊急危難都不如想像中這麼好區分。因此,與法律相關的書籍中談到憲法第23條,是不會詳細論述如何區分這四者意義的,僅有「過於空泛」的形容,甚至也有書隻字未提。

那麼,我們應該怎麼理解條文的意思呢?

法條所列的四個理由,只能認為是舉例的規定。換言之,憲法要求國家限制人民基本權利時,必須基於「公益」的理由,才能以法律限制。制憲者當初制定憲法時,舉了這四者為例作為公益的事由。制憲者真正的意思,是要規範國家機關不可以任意、無理由侵害人民權利。必須以人民多數的共同決定,即以民主方式選舉出的代議士所制定的法律作為基礎,國家的限制行為才符合憲法的要求,這也就是所謂的法律保留原則。

由於顧慮有國高中生的讀者群,對於這一系列的問題往往可以在各種考卷發現它們的蹤跡,因此附帶解決一個問題——所以如果在考試上看到這個問題,我到底該怎麼選答案呢?

筆者只想安慰正有著這個疑惑的讀者,既然已經了解問題背後的理由了,至於還是選到錯的答案,請不要灰心,那錯不在你。

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