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林大鈞|淺談公營事業中「公務員兼具勞工身分者」法規適用問題

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公營事業、國營事業所指為何,可從國營事業管理法與公營事業移轉民營條例之規定觀察之,依照國營事業管理法第3條第1項規定:

  1. 政府獨資經營者。
  2. 依事業組織特別法之規定,由政府與人民合資經營者。
  3. 依公司法之規定,由政府與人民合資經營,政府資本超過百分之五十者。

公營事業移轉民營條例第3條則規定:

  1. 各級政府獨資或合營者。
  2. 政府與人民合資經營,且政府資本超過百分之五十者。
  3. 政府與前二款公營事業或前二款公營事業投資於其他事業,其投資之資本合計超過該投資事業資本百分之五十者。

可知不論名稱為何,條文中所稱的公營事業與國營事業在內容上具有高度重疊性,公營事業的核心定義不在於其組織型態,而在於政府部門參與程度的多寡

在此定義下,舉凡經濟部主管的中國石油股份有限公司、臺灣電力股份有限公司;交通部主管的臺灣鐵路管理局此類由行政主體設立而提供公眾特定物質或服務,而收取對價,並以私經濟之方式經營之組織體,涵蓋了民生、交通、經濟等領域,不僅與人民的生活產生緊密聯繫,大量人口亦於其中就業維生。

「公務員兼具勞工身分」者

公營事業人員可透過公務員法規或是私法上勞動契約任用人員,其與所服務公營事業間之法律關係,會產生「公法上職務關係」以及「私法上勞動關係」兩種類型。

原則上在公、私法二元區分之法律體系下,此兩類身分應無互相干涉之可能,但我國勞動基準法創設了所謂「公務員兼具勞工身分者」此一特殊身分類型:「公務員兼具勞工身分者,其有關任(派)免、薪資、獎懲、退休、撫卹以及保險(含職業災害)等事項,應適用公務員法令之規定」(第84條)。

所謂公務員兼具勞工身分者,是指:依各項公務員人事法令任用、派用、聘用、遴用而於本法第3條所定各業從事工作獲致薪資之人員(勞動基準法施行細則第50條)。

具備此等身分之人員,絕大多數情形正好存在於公營事業之中。蓋公營事業之事業活動類型,多半被涵蓋於勞基法第3條第1項所規定適用本法之行業範圍內[1]。在勞基法第84條之規定架構下,公營事業人員中,除具決策責任之機關指派人員以及依照勞動契約任用的單純勞工之外,其餘人員皆屬本條所稱之「公務員兼具勞工身分」人員,而呈現出同時適用公務員法以及勞基法之特殊法律適用現象[2]。

公務員兼具勞工身分者之法規適用

公營事業人員因為其所屬組織的特殊性,進而造就了其身分上的特殊性,即便運用了大量篇幅介紹其背景、任用以及所屬,最後在實務運作層面上真正要處理的問題仍在於,究竟應如何決定公務員兼勞工身分者的權利義務

此問題具體化後,成為在勞動法令與公務員法令間公務員兼勞工身分者該如何選擇適用的問題,勞動法令主要係勞基法以及勞工請假規則、性別工作平等法等規定,公務員法令主要係公務人員服務法、公務員請假規則等規定,為解決選法適用問題,勞動基準法規定:

原則上適用公務員法令規定,但其他所定勞動條件優於勞基法的話,就用那個更好的規定。

究其緣由,公務員兼勞工身分者多係採取與公務員相同或類似的方式,例如經國家舉辦之考試錄取,此時既然在任用方式上與一般公務員無異,則任免、獎懲、退休等事項上比照一般公務人員辦理,較能保障其權益並充分表彰其具公務員色彩之面向,前述立法理由亦提及此類事項為維持公務員管理體系之完整,應適用公務員法令。

至於以上「以外」之事項應如何適用,此時為兼顧公營事業經營管理上追求迅速效率,以及公務員兼勞工身分者之勞工身分特性而有適用勞動法規之可能,對此勞基法第84條但書指明針對「其他所定勞動條件」應就勞動法令與公務員法令間採取擇優適用原則以保障權益,諸如「工作時間、休息、休假、安全衛生、福利、加班費等而言」(勞基法施行細則第50條)。

然而有疑問者係,公務員法令與勞動法令間字條文文義觀之,在各項權益之間似乎有時不存在所謂絕對的孰優孰劣之關係,此時應如何選擇法令適用?

例如針對請假一事,勞工請假規則與公務人員請假規則間針對不同假別間各有優劣,請事假時公務員請假規則一年只能請7日,勞工請假規則可以請14日;但在婚假上,勞工請假規則只能請8日,公務員請假規則卻提供14日的假。

此時,勞基法施行細則第50條的擇優適用原則應如何具體操作?

是只能針對個別勞動權益事項進行選法(例如在請假一事上自勞工請假規則與公務人員請假規則中擇一,此時若選擇公務人員請假規則時,在請婚假、喪假等事項上較勞工請假規則有利,在請事假時卻不能適用相對優惠的勞工請假規則)或是在個別權利產生時,能主張對事主而言最有利之法規進行適用(針對事假、婚假、病假分別自勞工請假規則與公務人員請假規則中選擇最優惠之法規進行適用)?

對此公營事業之一的臺鐵局曾表示,臺鐵員工兼具公務人員與勞工身分,請假規定可在公務人員請假規則,或勞工請假規則中擇優選擇一種,但只能選擇一種讓整體員工適用;無法說你拿公務人員規則與勞工規則中,最有利的部分拼湊出一個新規定,現在台鐵局是選擇公務人員請假規則。這顯然是採取上面提到的第一種見解

然而對此主管機關曾對此事發表過見解,於勞委會(現勞動部前身)80.7.4台80勞動二字第09963號函、80.9.18台80勞動二字第23949號函指出:勞基法第84條後段但書規定「但其他所定勞動條件優於本法規定者,從其規定」,係指公務員兼具勞工身分者之產假或特別休假,可於各該假別權利產生時,就公務人員法令與勞基法予以比較擇優適用[3]。

可知主管機關對上開問題的看法實際上是採取第二種見解,使公務員兼具勞工身分者針對勞動條件事項在個別權利產生時能擇優適用公務員法令與勞動法令。

綜上所述,公營事業人員因其身分上的特殊性,導致公私法領域在此產生交會,既賦予公務員兼勞工身分者權益上的彈性,同時也附隨著法規適用上的不確定性,實際上採取整體法規適用或是針對個別權利適用法規之間,就是一種在可能性與安定性之間的拉扯。

參照主管機關見解可知,臺鐵曾表示只能在勞工請假規則與公務人員請假規則中選擇一種讓員工整體適用等語似有違誤,為維護公營事業人員勞動權益,自應採取個別權利發生時擇優適用之見解為當。

然而,實務操作上公營事業人員請假時,若都要先確認其身分是否為公務員身兼勞工身分者後,再依照其所請假別選擇較優法規適用,亦可能影響人事流程的標準化與效率化,故擇優適用的法規範圍、選擇方式等應更加具體明確訂定於團體協約或工作規則,始能兼顧保障公務員兼具勞工身分者之勞動權益與追求經營效率。


[1] 勞動基準法第3條第1項規定:「本法於左列各業適用之:一、農、林、漁、牧業。二、礦業及土石採取業。三、製造業。四、營造業。五、水電、煤氣業。六、運輸、倉儲及通信業。七、大眾傳播業。八、其他經中央主管機關指定之事業。」

[2] 詹鎮榮,論公營事業人員之強制資遣-以台北高等行政法院94年度訴字第1764號判決出 發,2007 行政管制與行政爭訟,中央研究院法律學研究所籌備處專書(6),2007年11月,頁240。

[3] 行政院勞工委員會78年2月28日(78)台勞動三字第03572號函:「查產假係對於女性勞工之特別保護,故明訂於勞動基準法中,該法第五十條第一項規定,女工分娩前後應停止工作,給予產假八星期。適用勞動基準法與公務人員請假規則之事業單位,其公務員兼具勞工身分者之產假,如公務人員請假規則未有較優規定,仍應依勞動基準法第五十條規定辦理。」 行政院勞工委員會78年09月11日(78)台勞動三字第12622號函:「一 公務員兼具勞工身分者之勞動條件,勞動基準法第八十四條但書規定:『但其所定勞動條件優於本法規定者,從其規定。』故如低於該法者,即應依該法標準。有關產假因公務員法令標準低於勞動基準法,故本會 77.06.28 勞動三字第一二九二六號函及 78.02.28 勞動三字第○三五七二號函釋,如公務人員請假規則未有較優規定,仍應依勞動基準法第五條規定辦理,上開函釋與內政部 75.02.21 台內勞字第三八五六一四號函釋無關。 二 至於公務員兼具勞工身分者之特別休假,以其特別休假權利產生之時點為判斷,按其各該年度可得適用之公務人員法令與勞動基準法相比較如有優於該法者可從其規定,如低於該法者,即應依該法之規定。」

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