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警察服從上級命令執法 為何還得被「公審」? 從「Japalali 訴菲律賓案」談起|黃哲融

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2019 年,香港反送中事件毫無疑問地激發了台灣人民關注人權的意識。其中,在警察執法的問題上,「支持警察依法執法」與「反警察暴力執法」的雙方更是吵得不可開交。同一時間內,「太陽花國賠案」在台灣也引起了不小的爭議。而這兩件事均牽涉到一個關鍵問題:警察等政府公權力,為了某種合法目的而服從上級所下達的命令,就完全沒問題嗎?

今年剛好是台灣兩公約國內法化(施行法通過)的第 10 個年頭,這次藉由兩公約施行法立法 10 週年之際,本文將從兩公約的角度再探討一下這個爭議點。

湊巧的是,在今年 3 月,聯合國人權事務委員會(Human Rights Committee,以下簡稱委員會)在「Japalali 申訴菲律賓軍方依命令處決案」(Hadji Hamid Japalali v. The Philippines)中做了一份決議。本案也討論到「依法執法正當性」的問題,我們就來看看委員們是怎麼說的吧!

按照上級指令「打擊犯罪」錯了嗎?

2004 年,Japalali 夫婦二人在家睡覺時,遭到屋外菲律賓軍方 8 名士兵用步槍持續 10 分鐘的反覆槍擊。先生當場死亡,而妻子也在送醫不久後死亡。

在國內法院訴訟的過程當中,被告的 8 名士兵辯稱是軍方接獲消息,指稱 Japalali 先生是摩洛民族解放陣線(菲律賓南方分離主義團體其中的一個派系)的活躍成員,而他們依據上級的命令前往進行抓捕,並受命在必要時與武裝分子交戰。

2013 年,法院宣布所有被告無罪。雖然法院認定 Japalali 夫妻死亡屬實,但根據《菲律賓刑法》第 11 條第 6 項規定:「任何人為服從上級出於某種合法目的所下達之命令而行事的」,不承擔任何刑事責任。

法院指出,在該案中,沒有爭議的是,被告是在服從上級出於某種合法目的而下達的一項命令,且被告「久經沙場」,因此很可能確實在開槍前即遭到了槍擊。因此,法院得出結論,沒有充分證據排除合理懷疑證明被告有罪。

由於菲律賓的《憲法》禁止一罪二審,受害者的家屬認為不可能再根據菲律賓法律對無罪判決提起上訴。因此,受害者家屬向委員會申訴。在申訴中,受害者家屬聲稱死者根據《公民及政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR)第 6 條所享有的生命權,受到國家侵害了──即使是上級下達的命令,也不得作為嚴重侵犯人權的理由。

對於申訴人的意見,菲律賓政府指出,在軍方包圍 Japalali 住宅時,一名軍官在向屋內窺視時,看到一名男子用槍指著他,並且隨後從屋內開槍。由於士兵被要求保持警惕並在必要時與敵方交戰,於是便進行還擊,而這導致 Japalali 夫妻二人的死亡。同時,菲律賓政府還指出,Japalali 是南方分離主義團體的成員,此次軍事打擊行動既不是非法的,也不是任意的。

委員會決議:即使出於執法目的,也有其限度

在案件的審議過程中,委員會首先回顧了《公約》有關生命權的第 36 號一般性意見(2018 年),指出:

「生命權」是一項不得減損的最高權利,即使在武裝衝突和其他威脅國家存亡的公共緊急情況下亦是如此。

而《公約》第 6 條第 1 項的規定是這麼寫的:

人人皆有天賦之生存權。此種權利應受法律保障。任何人之生命不得無理剝奪。

委員會指出,《公約》第 6 條第 1 項規定「禁止任意剝奪生命」。所謂的「任意」,一般而言指的是不符合法律規定。然而,就算是符合法律規定而剝奪生命,仍然可能具有任意性。不應將「任意性」的概念完全等同於「違反法律」,而必須給予更廣泛的解釋,使其包括不適當、不公正、缺乏可預見性和正當法律程序,以及合理性、必要性和相稱性等要素。

也就是說,為執法目的,使用可能致命的武力是一種極端措施,應僅限於在「絕對必要」的情況下才可採用,以保護生命或防止迫在眉睫之威脅造成嚴重傷害。

在本案中,委員會注意到菲律賓法院對 8 名士兵作出無罪判決的結論,理由是他們服從了上級的合法命令,並以合法方式執行這些命令。委員會還注意到,對於法院所認為案件中似乎存在一些矛盾和不合理之處,菲律賓政府卻沒有提供任何資料加以說明,且政府沒有對導致受害者遭剝奪生命的決定和行動進行有效調查,並有資料表明警方是在槍擊發生的兩個小時候才封鎖現場。

另外,委員會注意到菲律賓軍方沒有提供任何關於住宅內實際存在武裝人員的資料,以說明其在平民居住區採取使用致命性武力的措施是出於絕對必要。特別是,軍方持續反覆開火的這 10 分鐘內,此時已受傷的妻子早已倒在門口台階上呼救,在鄰居前來救助時,仍然受到槍擊。

事實上,菲律賓無法證明軍方為何需要無差別地(indiscriminately)對受害者的住宅使用致命性武力,來應對他們所面臨的實際威脅,更未能證明該作法是出於保護生命或防止嚴重傷害而「絕對必要」的。同時,也沒有任何資料表明菲律賓政府履行了在行動期間保護受害者生命的義務。

鑑於此,委員會認為,菲律賓軍方任意剝奪了 Japalali 兩夫妻的生命,違反了《公約》第 6 條第 1 項第規定。

最後,委員會根據《公約》第 2 條第 3 項(甲)款規定,菲律賓有義務:
◆ 對軍隊任意剝奪生命進行徹底且有效的調查;
◆ 向申訴人及其家人提供調查結果的詳細信息;
◆ 向申訴人提供充分賠償。
◆ 同時,菲律賓還有義務防止今後有類似的情況發生。

結論

東南亞大部分國家其實都早已接受了保障公民權利與政治權利等國際人權法的規定;香港基本法第 39 條規定了《公約》適用於香港的規定繼續有效;而台灣雖非《公約》的締約國,但在 2009 年就已將《公約》國內法化,透過兩公約施行法,使相關規定具有國內法律效力。

因此,透過公約規定以及上述菲律賓的個人申訴案中可以清楚得知,警察即使根據上級因合法目的所下達命令在執法,也不可以任意剝奪或侵害個人的生命。然而,香港警察卻多次在毫無必要的情況下使用致命性武力,甚至是在政府的許可下公然使用致命性武力進行驅趕、圍攻、鎮壓,已然是違反《公約》的規定。

反之,在台灣,雖然在太陽花學運中並沒有出現政府下達命令,允許使用致命性武力來驅趕人民,也並沒有出現死亡案例。然而,同樣地,警方在執法過程中,即使係出自於上級合法目的的命令,即使一切符合法律規定,也可能是「任意」且「不必要」的!

今年是台灣兩公約國內法化的 10 週年,台灣雖然並非聯合國的會員,然而政府在保障人權的立法上絲毫沒有任何懈怠。在司法方面,今年「太陽花國賠案」的判決中也看到了法官適用了兩公約。雖然在解釋上還差強人意,僅就條文做抽象的說明,但還是可以看出法院對公約的重視。相信日後台灣在保障人權上會愈加進步,有朝一日成為一個指標性的人權國家。