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呂佑文|大法官:公務員也應該享有訴訟權!

日前大法官做成了司法院大法官釋字第785號解釋(以下簡稱釋字第785號),除了處理了消防人員勤務相關的制度問題外,關於公務人員救濟管道之保障,也悄悄做出了一些巨大改變! 

主要原因是大法官對於現行的《公務人員保障法》採雙軌制的救濟制度,固然宣告「合憲」,但也在理由書中低調提出了不同以往司法實務的見解。

就算是公務員也可以享有訴訟權!

在憲法層次上,大法官認為,公務人員雖然服務於國家,但因為憲法第16條規定,保障訴訟權,且闡明「有權利即有救濟」的精神,若有人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,本來就可以按照爭議的屬性,依法提起對應的行政訴訟,並不會因其公務人員身分,而無法享有訴訟保障。簡單來說,公務人員與人民的訴訟權保障是相同的!

在此,公務人員與國家間舊有的特別權力關係(這是一種在特定的行政領域中,國家跟人民的上對下關係;在這種關係中的人民無法享有法律保留及司法救濟)可說是遭到「形式上的揚棄」[註1]。

那公務人員碰到委屈該怎麼救濟呢?

公務人員與其服務機關或人事主關機關之間,若發生公法爭議,雖歷經釋字第785號的調整,仍維持原來「雙軌制」的大方向。也就是依照《公務人員保障法》(下稱公保法)分成第25條以下的「針對各種行政處分的復審」以及第77條以下的「不服工作條件與管理措施的申訴、再申訴」等二種制度,讓公務人員針對不服的種種措施進行救濟。

大法官到底在釋字第785號做了什麼突破?我們有必要先理解過去實務對於公務員救濟制度的見解。

首先,過往實務多認,公保法第77條以下的申訴、再申訴所受理的對象並非行政處分[註2],乃對公務員的工作條件或管理措施的處置。

再者,救濟的判斷上,申訴、再申訴僅處理適當性的問題而不涉及違法性的判斷[註3];正因如此,實務見解通常認為,前述爭議經再申訴的決定後,職司違法性判斷的法院便無置喙的餘地[註4]。

總而言之,過往公務人員在歷經申訴、再申訴後,便不得再向法院提起行政訴訟,復審卻可以[註5],這也是釋字第785號要改變的地方。

那究竟為何大法官會認為公保法中的申訴、再申訴制度所處理的爭議(即工作條件或管理措施,如本號解釋中,消防員對於每日出勤24小時,再休息24小時的措施不服),仍有「繼續」提起行政訴訟之可能?又到底應該如何提起呢?

如同理由書所說:公保法第77條第1項所稱不當的管理措施或有關工作條件的處置,若不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,繼續向法院提起行政訴訟。但是前述規定並不排除公務人員認其權利「受違法侵害」時,按照爭議的屬性,依法提起對應之行政訴訟,請求救濟。

在此,可以分成二個部分分析:

  • 首先,釋字第785號認為公保法第77條第1項並沒有限制公務人員針對其所不服的工作條件或管理措施等處置,不可以提起行政訴訟的明文規範存在,
  • 因此,大法官話鋒一轉,更進一步地打破過往實務見解,認為工作條件或管理措施的處置得於提出申訴、再申訴後,再以「原處置」提起行政訴訟之新視界。

放眼未來

釋字第785號在結論上仍肯定公保法的雙軌救濟制度,但此般設計仍保有以往特別權力關係運作的影子,因為雙軌制救濟制度在1996年的立法背景,目的上便是不讓性質上非行政處分者提起司法救濟。若從立法背景以及現行行政訴訟制度來看,雙軌制似乎沒有留下的必要性。(如黃昭元大法官指出,實在應進一步作成雙軌制違憲的決議較為正確。)

至於如何對於公務人員在憲法上訴訟權的保障加以落實,是未來立法者應加以比較參考之處,而不應該僅因大法官對公保法的雙軌救濟制度做出肯定宣告後便不加理睬,否則本號解釋的美意可能反而製造出更多的問題。因此,本文認為公務人員的保障制度應加以修法或者朝向一元化救濟制度邁進,而仍有再進步的空間。

釋字第785號解釋後公務人員保障事件之救濟途徑

(本圖由作者自行繪製)

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[註1] 為何本文不認為是全面之揚棄?因為雙軌制救濟制度在1996年的立法背景,早於現行的行政訴訟制度(不再單純只有針對不服行政處分的救濟),當時是以基礎關係與經營關係作為劃分兩軌間的標準,目的上便是不讓性質上非行政處分者提起司法救濟。若從立法背景以及未來開放司法救濟來看雙軌制的保留,似乎沒有留下的必要性,而且可能助長向來保守的實務體系無法貫徹本號解釋意旨。

[註2] 公務人員法律關係中的相關保障,是採雙軌制救濟體系,有「復審」及「申訴、再申訴」兩種不同的救濟管道。兩者的區分與一般行政法理論不同,傳統實務受特別權力關係的影響,主要以「公務人員身分之剝奪」、「公法上金錢給付義務」以及「對其之重大影響」者為復審所受理的行政處分,其餘則為非行政處分,而須走申訴、再申訴救濟。

[註3] 與教師法第42條的申訴、再申訴制度同時兼有違法性及適當性的判斷有所不同。

[註4] 實務上是援引公保法第84條針對申訴、再申訴,未準用同法第72條關於不服復審決定得依法提起行政訴訟之規範。

[註5] 以上看法正是受特別權力關係與2000年新《行政訴訟法》施行前僅有撤銷訴訟類型的影響,進而創設出目前公保法中雙軌制的救濟體系,並且在本號解釋出現之前,為了緩解國家與公務人員間的特別權力關係,從釋字第187號之後,開始針對行政處分的認定標準採取緩慢放寬的方式,然而此並非釜底抽薪之道。

[註6] 本文認為此現象是本號解釋對於公保法雙軌制救濟制度做合憲性解釋的副作用。公保法雙軌制救濟制度的設計,其實是因為特別權力關係的背景下,進而區分救濟客體。另外,比較《教師法》的申訴、再申訴制度,再申訴實際上是「相當訴願的程序」,主要原因是因教師法的再申訴於個案中兼具違法性與適當性的判斷,故與公保法有所不同。