fbpx

蔡孟翰|美國如何制訂像《台北法案》這樣的法律:參議院和眾議院有什麼不一樣?

2020 年 3 月 4 日時,報導指出美國眾議院以 415 票贊成、0 票反對,通過對台灣友好的《 台北法案 》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act,TAIPEI Act)。過了幾天後,3 月 11 日又有新的新聞報導指出,參議院通過《台北法案》。而今終於,在美東時間 3 月 26 日,該法案經美國總統川普簽署,正式生效。

不知道各位讀者是否會覺得奇怪,同一部法律為什麼要通過兩次?難道眾議院通過法案後,還不足以讓一個草案變成可以施行的法律嗎?美國的立法流程是什麼呢?眾議院和參議院又有什麼不同呢?

美國國會及參議院、眾議院

說到三權分立,大家應該都不陌生,知道為了避免國家獨大,所以把國家的權力分散成行政、立法、司法三個部分。由立法權制定法律,讓行政權來執行法律,如果有違法或法律爭議,則交給司法權衡酌判斷是非。

將三權分立做得最徹底,非美國莫屬了。行政就是總統,立法就是國會,司法就是美國聯邦法院。這是依據美國憲法所呈現的聯邦政府三權分立,但每個州的州憲法也將權力分立,州政府和州法院則不是美國憲法所規範的範疇。(順道一提,美國國會的英文是 Congress;而也翻成「國會」的 Parliament,通常是指英國國會。)

美國國會承襲英國國會採取的「兩院制」(bicameral)。兩院制是指國會由兩個獨立的議會組成,可追溯至羅馬共和時期,同時有由貴族組成的「元老院」和平民組成的「平民大會」。而英國國會承襲了這個兩院制,有由非選舉產生的貴族和神職人員所組成的「上議院」(House of Lords)和由公民選出的議員所組成的「下議院」(House of Commons),兩院相互制衡、取得平衡;不過當今英國國會其實主要法案都是由下議院所推動,首相也主要是向下議院負責,上議院已無實質影響力。

美國國會的兩院分別是──各州人民選出的眾議員組成「眾議院」(the House of Representatives)以及由各州的州議會選出兩名參議員組成「參議院」(the Senate)。眾議院是依據各州的人口比例分配議員組成,共有 435 名,以及華盛頓特區、關島、美屬維京群島、美屬薩摩亞、波多黎各及北馬里亞納群島的無投票權代表;而美國的開國元勳認為,相對於公民選出的眾議院代表著「激情」,國會應有更冷靜和智慧的聲音可以平衡,因此有了參議院,50 個州各兩位議員,共 100 名。

參議院院長是由副總統擔任,除在票數相同的議案外,並沒有表決權。而眾議院的院長則是由議員所選出。原則上兩院都可以提出自己的議案,不過如罷免和有關徵稅的法案則應由眾議院中提出,再由參議院審議。

2020 年的川普彈劾案,就是由眾議院議長所提出,且眾議院通過,但送至參議院後被否決。

美國法案怎麼審?美國的立法流程介紹

一部法律誕生的最原點,可能是由某個議員或利益團體所起草,然後再由議員(不論參議員或眾議員)提出議案(bill),議案因而被編碼,列入所謂的「國會議事錄」(Congressional Record)中。

再來議案會被送到該院的相關委員會(committee),如果委員會成員對議案沒太大興趣,議案可能就會一直躺在委員會。委員會也可以針對議案內容,邀請專家、各界代表或相關團體,召開聽證會。如果委員會同意議案內容,經表決後,再將議案送至院會審議。院會審議過程中,可以直接付諸表決,也可以修改議案、送回委員會。經過院會同意的議案,就會再送往另一個院會審議,經過另一個院通過後,議案才會離開國會。

當然也有可能某個議題剛好兩院都很關心,都經過個別的議員提案、委員會和院會通過,如果兩院的議案剛好相同,那議案就會離開國會;如果議案內容有所不同,那就會由兩院議長指定協商委員會進行議案協商,如果達成共識,就會送回各院再進行一次投票;反之,如果沒有共識,那議案就會作廢。

議案離開國會就已經是法律(law)了嗎?還不是喔,因為還要等到總統批准完,議案才會變成法律。而總統是有權對議案提出否決(veto)的,總統一旦否決,議案就又會回到國會原本提出議案的院,院會還是可以經由 2/3 同意,復議該議案;議案就會再跑到另一個院會,如果一樣經過 2/3 同意通過後,即便先前總統有否決,不過議案還是會通過、變成法律了。

不過,總統也可以在接到議案後什麼都不做,但 10 天後議案就等同於經過總統批准了,自動成為法律(例外情況在議案無法退還時,如國會休會期間,那議案就不會成為法律)。

總統就是任性──行政命令!

都講到立法流程了,那我們就順帶一提「行政命令」(execute order)好了。

一部議案要成為法律要花上相當時間,而且可能很多議案只會永遠躺在國會,無法成為法律。但美國總統卻有相當權限,不用經過冗長程序就能直接制定有相當效果的規定,就是「行政命令」。還記得川普總統上任後,對多個穆斯林國家發布旅遊禁令、在美墨邊境興建高牆吧?或最近因新冠病毒的關係,關閉美加邊境以及禁止歐洲旅客入境等等的規定,這些行為都沒有經過國會授權,一切依據都是透過總統發布的行政命令喔。

行政命令是什麼呢?其實美國憲法中並沒有提到行政命令,但依據憲法第 2 條第 1 項的規定,行政權歸屬美國總統,因此美國總統可以對行政官員頒布命令,要求行政體系遵守。當然命令不是法律,國會可以制定和行政命令相反的法律,美國最高法院也可以以違憲為由推翻總統發布的行政命令。

喔~對了!在文章結束前給大家一個溫馨小叮嚀:美國國會和美國總統辦公的白宮都在美國首府華盛頓 D.C.,都是白色建築物,都很常在好萊塢電影中被壞人攻擊,但兩個其實是不一樣的地方,請不要搞混喔。