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新式菸品與電子煙,伴隨更多的選擇和多元的管制|陳志寧、徐書磊

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近年來,除傳統菸品外,新式菸品也推陳出新,使吸菸族群有不同的選擇可供使用,而目前在市面上新式菸品較為常見的類型,可分類為「電子煙」與「加熱式菸品」。

 

各種修法、立法的消息和流言四起,相信很多人都很好奇,到底在台灣新式菸品是怎麼管制的,而其他國家目前又規範到什麼程度呢?

定義與運作原理

過去為人們所熟知的傳統菸品之定義可參考菸害防制法第2條第1款之定義:「菸品:指全部或部分以菸草或其代用品作為原料,製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品。」

 

依照WHO提供的定義,廣泛的電子煙,可分成有尼古丁的電子尼古丁輸送設備(Electronic Nicotine Delivery Systems,簡稱ENDS),以及沒有尼古丁的電子無尼古丁輸送設備(Electronic Non-Nicotine Delivery System,簡稱ENNDS),常見的樣式都不會利用燃燒的原理或是使用菸草。

 

以含有尼古丁的電子煙來說,其概念與傳統菸品不同的是,常見的樣式都不會利用燃燒的原理或是使用菸草,而是由主機、霧化器、電池與煙油組成。原理為透過可充電鋰電池供電,經由電流通過霧化模擬吸菸時產生似煙霧,實際上是以蒸氣之形式供應尼古丁給使用者之產品。

 

另一種常見的新興產品,便是加熱式菸品,其通常係指透過電子裝置高溫加熱至約攝氏溫度350華氏溫度600度,非點火燃燒,使菸草柱產生含有尼古丁與其他化學物質的煙霧,供人吸食。

 

針對加熱式的解釋,衛生福利部2016公布之函令中曾經說明,「以電熱式草系統來說主要由電熱式品、支撐器充電器組成。該品係將特選之草磨成特定大小之精細粉末,並混合水、黏合劑及吸濕劑成均質混合物或漿料。」

我國現行管制規範

以我國現行規範觀察,傳統菸品受菸酒管理法與菸害法治法所管制。電子煙因外型形似於傳統菸品,依衛福部見解,仍受菸害防制法第14條規範外,如果電子煙的煙油含有尼古丁成分者,也同時需要受到藥事法的規範。有人認為除了加熱式菸品的外型、使用方式類似於傳統菸品外,也同時因為加熱菸品含有尼古丁成分,而主張加熱菸品應同時受菸害法治法與藥事法管制。

 

在今年由國健署提出的修正草案中,增列了「類菸品」的相關規定,有意將加熱菸和電子煙均納入類菸品的規範中。但日前國健署說明其在預告期間內,亦收到許多民眾提供的意見信,預計最快會於九月中將再討論過後調整版本的草案送入衛福部,到時候始能更完整地看出我國接下來修法的態樣。

各國規範多元化,趨近嚴格與合法納管

由於加熱菸和電子煙屬新式菸品,發明至今,流通於市場的期間不像酒精、傳統菸品或管制藥物有較長的歷史,目前對於電子煙相關的科學研究證據,對於其對人體的影響,和對吸菸率提高或降低等數據,尚未有決定性的定論,也使各國對於此類產品的管制有許多不同程度的規範。

 

美國食品藥物管理局(Food and Drug Administration,簡稱FDA)於2016年5月將ENDS等非傳統品列入聯邦食品藥物及化妝品法(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act)之管制範圍內,目前FDA採取了事前核可的方式並規範了ENDS的製造、進口、包裝、標籤、廣告、促銷、銷售和分銷。無論是ENDS完整組裝後的產品本身,或是其組件和零件,皆屬於前述規範的管制範圍。

 

加熱菸的部分,FDA於2019年准許菸商將其加熱菸商品於美國銷售。然而,雖允許加熱菸銷售,仍有管制措施。該加熱菸品必須遵守FDA規定下對於捲菸之限制,以及其他禁止電視和廣播廣告之聯邦法律,包括要求此等產品之所有包裝標籤和廣告都要包含關於尼古丁成癮性的警告,以及捲菸所需其他警告,以防止消費者對使用加熱菸品與燃燒捲菸的相對成癮風險造成誤解。

 

另一方面,歐盟於2014年5月19日通過歐洲菸草產品指令(EUTPD),並於2016年5月20日在歐盟成員國生效,該指令對歐盟的菸草及新型菸草相關產品(novel tobacco products)的銷售施加了限制。

 

電子煙於歐盟境內於2016年5月販售合法化,但歐盟仍要求電子煙煙油中尼古丁的濃度低於每毫升20毫克、電子煙廠商需要將產品檔案提交至成員國、電子煙煙油包裝不能超過10毫升,霧化器不能超過2毫升,電子煙產品要貼警告標籤,密封要好不能發生泄漏、禁止所有電子煙的跨境廣告、電子煙公司要將銷售報告上交至成員國處與電子菸產品需要有副作用說明和聯繫方式等。

 

近期也有歐盟會員國提議將新式菸品如加熱菸、電子煙等產品納入歐盟菸草產品指令(TPD)中,使政府對此類產品像傳統菸草製品一樣進行課稅。

 

位於南半球的澳洲與紐西蘭,在近期也針對電子煙做出進一步規範。澳洲衛生部藥品管理局在今年提出聲明,希望制定規範,禁止在沒有取得醫師處方的情況下,進口含有尼古丁的電子煙(無論固態或液態);而無尼古丁的電子煙,在此規範下則可以在當地法規合法的情況下,自行購買或進口。

 

將於今年11月生效的紐西蘭無菸環境及管制電子煙產品修訂法案,法案旨在以合法電子煙產品協助成年人戒菸並明確禁止未成年人使用電子煙產品。法案規定將禁止販售電子煙產品給未滿18歲的青少年、禁止廣告及鼓勵在店面購買、限制加味產品的販售場域等等限制規範,並制定在室內或室外使用電子煙的規範架構,建立衛生部得以召回產品、禁止販售或對其發布警告的安全性系統規範。

 

在韓國,自從2015年開始針對傳統菸品大幅提高稅款後,改為使用電子煙和加熱菸的產品人口有相當程度增加,而對此類新興菸品的規範則與傳統菸品接近,有警示標語要求、使用區域的限制等限制。

 

日本目前對於無尼古丁的電子煙採取開放態度,但對於含有尼古丁的電子煙,則將其分類為醫療產品,必須受到日本藥事法規範,若要販售有尼古丁的電子煙,則需要取得主管機關的核准,然而目前在日本並沒有廠商成功獲得核准。

科學實證的衝突和法律規範的意圖

各國目前對於電子煙和加熱菸的規範,從印度、新加坡等國家的完全禁止,到前述各國採取的部分禁止、部分管制方法,都可以看出在此種以科學實證的證據作為立法重要參考的法規範中,尚未有一決定性的看法,而足以讓各國的立法趨向一致。

 

有人認為此類產品是戒菸方式之一,即含有尼古丁含量,與戒菸貼片等產品相同,因此需要以藥品等級的規範來管制;也有人認為此種產品所具備的科技感、多種口味選擇和行銷方式,會成為菸草相關產品的入門款式,讓更多人開始使用更多樣的菸草產品,因此要嚴加禁止以保護國民健康。我國最新的菸害防制法草案,從關於類菸品規定所提出的理由,看出該規定雖以避免吸引未成年人吸菸、電子煙有不明添加物為由,有意全面禁止電子煙,但在修法草案的理由中,相關科學證據的資料並未完整的提供參照來源

 

目前全球對於菸草相關產品的規範趨勢,大抵上可以說是嚴格並加以管制的走向,而無論我國採取何種規範趨勢,此類產品的成分、對人體的影響、是否如傳統菸品課稅等議題,背後的數據、科學證據資訊以及相關研究對大眾而言都有不低的入門門檻,在制定基於國民健康而為的法律修正前,政府應將相關必要的資料進行討論、研究並充分對公眾揭露,並以適當的方式加以轉譯,相信更能夠讓民眾參與到與自身權益相關的法規討論之中,相關法規的制定也能更完備。