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電子煙怎麼管?談菸害防制法修正草案|蔡孟翰

近十年來有關電子煙入法的議題,在許多國家都備受高度的討論。台灣也不例外。究竟要不要管?要怎麼管?電子煙到底對人體有沒有危害?不同的立場有著不同的主張和理由。

最新的菸害防制法修法草案中,就將新式菸品納入規範。雖然草案還沒經過立法院三讀通過,但是我們還是可以透過草案內容,來了解目前政府對如電子煙等新式菸品的規範計畫。以下本文就針對衛生福利部 2020 年 5 月所提出菸害防制法修正草案中有關電子煙的部分進行討論。

什麼是電子煙呢?

電子煙是外形類似菸品的模擬吸煙電子設備,通常是以電池電能加熱驅動霧化器產生煙霧,讓使用者吸入而有類似吸菸的效果,替代傳統紙菸。大多數在替換煙彈後是可重複使用的。常見的電子煙使用液體混合物包含丙二醇、甘油、尼古丁、調味劑(如薄荷、花香、果香、巧克力等風味香料)等等。

自電子煙發明後,就各有著不少的擁護者和反對者。支持者認為,電子煙是要取代傳統紙菸,而傳統紙菸對人體危害的成分主要是燃燒後產生的焦油(另外菸草本身也含有一些致癌物),而電子煙的成分中所含有的尼古丁,雖然可能會讓人有成癮性、吸食的過程會帶來愉悅感,但許多研究認為尼古丁並不會對人體的健康有所危害,電子煙的致癌物更是遠低於傳統紙菸。因此,當消費者不想停止尼古丁的使用時,電子煙可以將危害最小化,透過使用危害較小的非燃燒形式的尼古丁代替吸菸,是幫助有菸癮者戒菸的管道之一。

而反對者認為,如果真的想要戒菸的人,通常會使用效果較佳的戒菸貼片,而含有尼古丁的電子煙只會成為年輕使用者在未來使用傳統紙菸的跳板,無法有效戒菸;此外,也不少研究認為,電子煙雖然沒有焦油或菸草的致癌物,但電子煙所使用的煙油對人體的呼吸道和心血管有不良影響,甚至當中的化學物質也可能會致癌。甚至有論者認為,電子煙若是開放式系統(使用者可隨意添加各種物質在煙油匣)也有可能會成為施用毒品的工具、或是機器本身若設計不良可能也有爆炸的風險。

而從上正反的立場可發現,雙方支持和反對的理由相同、卻有著完全相反的結論。也因此增加電子煙入法的為難。

要管,那要用什麼法去管?

首先,光是電子煙應該用什麼法來規定,就值得討論了。是菸品、醫藥產品,還是一般的消費品?

其他國家針對電子煙的立法情形,有將電子煙列為菸品管制(部分國家一律將電子煙 視為菸品;部分國家只要電子煙含有尼古丁,就列為菸品);有將電子煙視為藥品(部分國家只要製造商產品聲明宣稱可輔助戒菸或具有療效,就歸類為藥品;部分國家只要電子煙含有一定濃度的尼古丁,就列為藥品);也有國家並未對電子煙特別限制,依一般電子或消費產品規範。目前多數國家是以菸品控制的相關法規來規範電子煙。

例如在美國,所有含有尼古丁的電子煙都是以菸品來管制,其製造、廣告、進口、包裝和銷售等面向都適用菸品的規範,包括廣告和包裝中的警示標語。而電子煙的零組件,包含煙油、霧化器和電池,也被食品藥物管理局納入適用菸品的規範;紐西蘭無菸環境及管制電子煙產品修訂法案將於2020年11月起開始生效,法案將禁止販售電子煙產品給未滿18歲的青少年、禁止廣告及鼓勵在店面購買等;挪威的相關規範則是原則禁止進口和銷售含有尼古丁的電子煙,但若被歸類為藥品的產品,則得以進口供個人使用;而日本則以藥事法規範含有尼古丁的電子煙,須取得醫療產品核准始能販售,無尼古丁的電子煙則是受一般電子和消費產品適用法規規範。

一直到現在我國並沒有與電子煙相關的明文規範。不過,衛福部從2009年開始,將含有尼古丁成分的電子煙列為藥品管理,因此電子煙會落入藥事法的規範,如果民眾製造或進口含有尼古丁的電子煙,就可能會受到處罰。近年來國內有些民眾在網站上公開販賣含有尼古丁成分的電子煙,就被檢察官以違反藥事法罪嫌起訴。

另一方面衛福部也指出,即便電子煙不含尼古丁成分也沒有宣稱療效,但因有菸品形狀,因此違反菸害防制法第 14 條規定「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」。

目前已有法院判決不認同此解釋,在臺灣新北地方法院108年度簡字第143號行政訴訟判決中,行政機關認定本案件中的電子煙因使用方法形同菸品,違反了菸害防制法第 14 條之規定而對其當事人裁罰,但在原告提起訴願和行政訴訟後,新北地院認為該案件中電子煙的電子煙外觀明顯為長方體,並不類似傳統紙菸、雪茄的外觀,而且體積大小、重量、形狀和顏色亦和傳統菸品的外型有很大的差別,因此並不屬於菸害防制法第14條規定之「菸品形狀之其他任何物品」,因此判決撤銷訴願決定跟原處分。

而前述判決中,法院也另外提及,行政機關依照行政罰法對人民施以處罰時,需被處罰的行為發生的當下有法律明文規定才行,而目前菸害防制法中並未明文規定,因此也不得管制形狀不像菸品的電子煙主機和電池。法院認為此種新型態商品以及其重要成份和零件,究竟要不要立法管制和怎麼管制,因為會影響人民的營業自由和財產權保障,屬於法律保留事項,因此適合交由立法機關決定。

菸害防制法草案如何處理電子煙?

2020 年的菸害防制法修正草案總說明明確指出,將電子煙定位為「類菸品」,將予以完全禁止。

首先在菸害防制法第2條條文定義的部分,第 1 款就將「菸品」從傳統紙菸擴張到「其他含有尼古丁以取代菸草之天然植物」;並在同條第 2 款增訂「類菸品」,「指以改變前款所定原料物理性態之方式,或非以前款所定原料製成,得使人模仿菸品使用之相關產品。」將菸害防制法規範範圍擴大,除了可以把電子煙納入規範加以禁止外,也預期規範到未來新穎發明的菸品。

此外,在草案第 15 條規定:「任何人不得製造、輸入、販賣、供應、使用、展示或廣告下列物品: 一、近似菸品或菸品容器形狀之物品。 二、類菸品。 三、未依第五條第一項所定程序,通過健康風險評估之指定菸品。」,明文禁止國人製造、進口、販售、使用電子煙。違反者會受到處罰。

談及電子煙,許多人會一併聯想到同樣具有爭議的「加熱菸」。加熱式菸品是由電熱式菸草產品、支撐器、充電器三部分組成,可各自獨立販售。發明的目的是基於燃燒傳統紙菸會產生具有致癌性的焦油,而真正會讓吸菸者感到滿足的是尼古丁,那麼就用電熱的方式加熱菸草,而沒有到達燃點,避免因為燃燒而產生焦油,但會蒸散出尼古丁。過去衛福部的函釋認為,加熱菸所使用的電熱式菸草產品是菸害防制法下傳統定義的「菸品」,至於支撐器和充電器的部分,會落入菸害防制法第 14 條所謂的「菸品形狀」而被禁止。這次草案的修法說明並沒有明文點名加熱菸,但依照過去的實務見解,恐怕也和電子煙同屬於草案第 15 條(即現行條文第 14 條的修正)被禁止的項目。

電子煙的末路?

此份菸害防制法修正草案也受到不少批評觀點,其中包括第2條第2款增訂「類菸品」的定義太過籠統,將使許多不含尼古丁原料製成商品納入菸害防制法的規範,似乎打擊面太廣泛,例如完全不含有尼古丁成分的電子煙;以及何謂「模仿菸品使用」也太過抽象。

此外,草案全面禁止電子煙也受到相當質疑,支持者認為,在傳統菸草還是合法的情況下,電子煙對身體的危害遠低於傳統紙菸,且可降低二手菸及避免環境因煙蒂而造成髒亂,但電子煙卻被禁止;相較國際上許多其他國家採合法開放但嚴格的管制,可降低電子煙所帶來的危險性(例如品質不良而爆炸)或對身體的影響,草案全面禁止電子煙是否過於嚴苛?

談及政府管制菸品,可以從兩個脈絡來思考,一者是國家基於憲法而保障人民的健康權,一者是基於公共衛生法而保障全民的公眾健康。

國家保障人民的健康確實是國家的義務,而此義務的內涵,是確保人民享受可以達到的最高健康標準,而不是要求國家一定要確保所有人處於健康—兩者差異為,政府應該讓人民知道怎樣能讓你健康,如何能讓你不健康,但你仍然有自由選擇不健康。例如國家可以告訴人民吸菸、喝酒、吃垃圾食物有害身體健康,甚至可以設立吸菸區防免其他人吸到二手菸、提供戒菸戒酒減肥的資訊,但政府無法因此限制你自願選擇不健康的自由,你還是可以關起房間門來,狂吸菸喝酒和吃油炸食物。

因此管制菸品更偏向屬於公共衛生政策的面向。不可否認的,當今國際社會對於菸草的管制是越趨嚴格的方向,台灣也在這個潮流流向中。在管制菸品,乃至到這次本文討論的電子煙,無論最終選擇嚴謹還是寬鬆,政府都應該提供充分的資訊和科學證據讓人民認識。目前此份草案還未送入立法院,依舊還有修正、調整的機會,或許需要更多社會對話和討論,為電子煙在國內法律下找到最理想的位置。

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