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Written by 16:09 貧窮人的台北, 法案白話文

巨觀:社會救助變動背後的設計觀點|王鼎棫

延續微觀的討論,回到歷史的巨觀來看,社會救助一開始是在私人主導的慈善事業下,由地方提供照顧為主,後來受到工業化還有勞動市場自由化的影響,才慢慢轉為公權力介入,並改用中央集權的方式來做。

而如果要政府好好經營社會救助,就非常需要「法律制度」的明文支持。像是救助的財源就要靠稅收制度來支撐,且國家分配資源的時候,也要有合理的要件來作必要的管控與分配,避免資源過度投入於 A 領域,對 B 領域產生排擠的效應。

這樣看來,法律就是忠實完成救助目標的重要工具;而這樣先讓立法者設計、再由行政機關執法、最後透過法院依法審判相關爭議,也讓社會大眾對於社會救助的運作,有條可以依循的具體路線。

不過,這條法律路線該怎麼設計,很吃民眾在不同時代下的口味。回首記者鍾雲蘭 1991 年在聯合報的報導,即《郝揆:我們不是「北歐式」福利國家》說到:「(時任行政院長的)郝柏村先生強調,子女應負起孝養父母的責任,不能把問題丟給政府…仍應維持三代同堂的制度,珍惜並發揮我們固有的家庭倫理的美德,來達到社會福利的目標,以免造成「樹欲靜而風不止,子欲養而親不待」的遺憾。」如今看來,那時候的大家對於社會福利的期待,似乎跟現在希望政府多介入一點的想法差很大。

救助的具體設計繫諸於大眾的想法

社會救助制度既與「誰需要、需要多少」密切相關,則劃定的範圍就繫諸於大眾的當代想法;然而,社會救助卻經常面對「偷懶的標籤」,還有「降低工作意願」的質疑,因此資格領取被大幅限縮的老問題,在現今福利國家依舊持續存在。

像是早在1834 年,英國就有了社會救助的規定,那時候叫《濟貧法》。該法的精神即建立在「工作倫理(有工作、是好人的概念)」之上,將救助對象區分為「值得幫助的人」與「不值得幫助的人」。這樣的規範模式顯示的是:不願對身體健康有工作能力的人給予救助,避免人們「偷賴」。

而為何談到救助,就會有降低人們工作意願的疑慮?這要從進入二十一世紀,在快步的全球化下,建立在充分就業下的社會安全體制受到極大的挑戰說起。

尤其是1980年代前後,受到產業外移,並轉為服務業為主的勞動市場結構,使得全職的就業機會越來越少,而非典型的工作位置越來越多。後者普遍面臨「就業不穩定」、「薪資所得不足」、「勞動保障有限」等巨大風險,慢慢變成「工作貧窮者」,且與長期失業者共同構成了「新貧階級」(new poverty)」。這股潮流也慢慢流入了台灣。

依據主計處2019年5月的《人力運用調查報告》,以受僱服務者為準,每月主要收入不到 2 萬5千元的工作人力,已達 116 萬1千人,共佔全體的百分之十二點七二。又台灣金融研訓院2020年10月發佈的《2020台灣金融生活調查》報告指出,在應對緊急財務風險上,有百分之十九點五的民眾無法在1週內籌到10萬元。甚至有百分之十五點五的民眾光是基本生活開銷都有困難,若面臨突發性狀況例如失業、疾病、意外等衝擊,經濟狀況堪憂。由此可見,臺灣的低薪工作者人數為數不少,臺灣人面臨工作貧窮的風險正虎視眈眈。

面對如此新貧階級的產生,且為了避免那些人光領救濟而不再進入勞動市場,歐美國家的社會救助政策,就從不帶資格限制、強調權利的方式,慢慢走向附帶要求工作的做法,就是要提升領取救助之人再去工作的意願。後來,台灣也開始走向同樣的路,要求受助者用工作換取福利;就像另一篇微觀分析所提到,如果受救助之人不願接受訓練或輔導,或接受訓練、輔導卻不願工作的話,就不能再領取救助。

大眾對救助的想法,其實是對貧窮的價值觀

這些社福政策的產出,其實隨著多數選民的價值觀變動而有不同。透過觀察,我們可以更容易理解,為何在每次重大選舉變天後,政府施政也跟著產生了化學變化,那是因為支持新政府上台的民意有所更迭,所以推動社福政策的背後價值觀也有所改變。

像是偏右派的人就會主張,人生來就應對其自我行為負責,因為人類的認知極其有限,所以自動自發的安排,才會是每個人最好的對待,強制性的社福規範只是一廂情願,必須受到嚴格的限制。

這是因為,它們相信個人可透過契約與法律,自由且公平地在市場解決供需問題,讓個人透過「自己對自己好」的動機,自行創造最大的貢獻;而當每個人都在追求自身的利益,也就自動能讓其他人雨露均霑,就也不太需要什麼社福規範了,遑論社會救濟。 

然而,資本主義的經濟體制在運作多年後,經常發生如就業低落、利益分配不均等結構性缺陷,若未能充分改善,國民消費將傾向停滯,反而有礙資本進一步成長,因此偏左派的人就會想要求政府作為中介,藉由種種措施,發動「資源重分配」,讓停滯的大輪再次轉動。

正因如此,偏左派的價值觀比較把貧窮不會怪罪於個人,會把眼光拉向社會或制度性的成因,像是貧困者的生活背景──無論生理照顧或文化資本累積的條件,皆不理想,若是欠缺外力引導的話,其實很難脫離那樣的循環,並默默與社會主流秩序脫離,最後只能孤獨地迎向貧窮。

不過,不管讀者心儀的是何種價值觀,在現行台灣法令的要求下,「最低生存保障」應該是一種權利,而不只是一種意識形態下的施捨。

如同司法院釋字第 785 號指出:人民的健康權,是憲法第 22 條所保障的基本權利。憲法既然保障健康權,就要保障人民生理與心理機能的完整性。國家在設計健康權的相關法律制度上,負有最低限度的保護義務,如果設計不能符合保障健康權的及格門檻,就是違憲(換句話說,社會救助的效果要滿足生存保障呀,不管腦袋裡裝的是左派還是右派)。

在長期的論述底下,貧窮在台灣在價值觀上,已傾向被定位為是個人道德的不足,而不是經濟結構問題所導致的結果。這種觀點將促成大眾減少甚至取消福利權益的態度,並讓政府對辛苦的納稅人有所顧慮而不敢違背,強化「天下沒有白吃的午餐、想有福利就要付出代價」的觀念,忘記「最低生存保障」應該是一種權利,是國家的義務。雖然身處在二十一世紀,但這樣政策的背後思考卻還是跟古代的濟貧法沒有兩樣。

放任貧窮不只限制想像力,更是國家對義務的怠惰

在這給付緊縮的年代,比起年金與健康保險,社會救助無疑面臨更多刪減的風險。因此,用工作換取福利與職業訓練等措施,只會方興未艾。

而這樣措施的背後,再次強調,往往是建立在某種的道德假設:貧窮或失業只是因為懶惰與依賴,只要讓有能力的人去工作,就能改善貧窮問題,而忽略了結構性的社會變遷──諸如人口與家庭結構改變,還有經濟全球化所帶動的就業型態改變,人們落入貧窮風險只會更大。

因此,如果大眾老是把貧窮歸究於個人不努力,忽略社會結構是主要的致貧因素,並把受救助者當作是國家穩定秩序下必須管控的客體,則該等人士是否能重新自立,就不會是立法者規範社福政策時關心的內容,進而導致扶助門檻高聳,還有偏低的給付水準,這樣的作法無疑徹底忽略憲法要求政府保障人民生存權與健康權的義務。

而這樣把貧窮直接認定為個人缺失,毋寧是資本主義社會的基本運作邏輯─把經濟實力當作衡量個人發展的主要標準,貧窮無業的人自然會在這樣的價值觀下受到相當譴責。而我們若能把對貧窮的觀察,試著脫離商業邏輯的束縛,回歸對個人主體性的重視,不要讓貧窮者的圖像在這些制度中缺席,並堅定為貧窮者發聲,才能讓有需要的人取得適當的照顧(世事難預料,難保誰絕對沒需求),脫貧才不會只是口號。

【 2020貧窮人的台北|展覽|缺席者的發聲練習】

地點|剝皮寮歷史街區

日期|10/23 – 11/5

時間|平日 13:00 – 20:00/假日 09:00 – 20:00(週一休館)

#2020貧窮人的台北 #缺席者的發聲練習

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