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Written by 16:06 貧窮人的台北, 法案白話文

微觀:社會救助怎麼領?起了什麼爭議?|王鼎棫

日前媒體報導,有網友在臉書上 PO 出照片,表示中秋連假時,曾到饒河夜市逛街,不料連續2天都碰到一名似乎腿腳不太方便、坐在輪椅上的爸爸,帶著 2 名國小女童、男童,在路邊賣著馬鈴薯、地瓜和新鮮野薑花,而原 PO 立刻發揮愛心,花了數千元,希望他們一家人能早點回家休息,也引發討論,地方政府為何沒有介入提供社會救助。

所謂「社會救助」,是為了保障人民的基本生活,只要申請者通過資產調查,符合「低收入戶」的認定標準,不管是什麼原因變成如此辛苦,都能夠領取的補助

那為何要推動社會救助?這是當人民因孤苦無依、陷入急困之際,如果能給予立即的支援,也是協助自立的一種方式,同時也可作為整個社會福利體系的「最後一道防線」。

這樣的舉動,不只出於一種慈善,更因為我國憲法有保障人民生存權的規定、且不論憲法還有增修條文都設計有基本國策的條文,在在都說明了國家對人民的生存負有照顧義務,當人民生活陷入困境時,有權請求國家協助。

像是憲法第 155 條後段有關「人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟」,或增修條文第 10 條中「國家應重視社會救助……對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列」等文字,都在宣告國家有義務優先維繫人民的基礎生存。

而提供「適當的扶助」的用語,即暗示了到底要救助多少,就必須交給立法部門作進一步的形成,而這樣的內涵,在我國正是交由「社會救助法」來填充。

第一部分:社會救助怎麼領?

誰可以領?

簡單來說,就是看資產的多寡而論(諷刺地,這也是汙名化的開始)。

好比某人,如果經戶籍所在地的主管機關審核之後,他的家庭總收入除以全家人口,每人/每月所能使用的金額低於「最低生活費」以下,且他的身家加起來也沒有超過主管機關公告的金額,就會被認為是「低收入戶」,而能夠領取社會救助。

又所謂「最低生活費」,按照規定,原則不得超過最近中央主計機關公布的「全國所得中位數」的百分之七十,同時不得低於台灣其餘縣(市)可支配所得中位數的百分之六十。以衛生福利部 2020 年版本的最新試算:目前臺北市為每人每月 17,005 元,高雄市為每人每月是 13,099 元。

至於為何要先調查家庭資產,是因為制度預設先讓受救助者自力救濟,等到錢真的不夠用的時候,才開放國家介入救助。就像前面說的,社會救助被當作是「最後」的手段,要當人們努力尋求發展,卻仍無法以自己的勞力維生,才有用社會救助填補這段空白的必要。

而收入的計算,應該要限於家庭實際能夠支配的部分,不能把同時必須支出的成本,或同時支付國家的款項都算進來。因此像是:取得收入的必要成本、個人綜合所得稅、社會保險的保費等,都應該事先把它扣除。

這樣扣除的原因,除了正確計算人民的生活狀況外,更有正向培養人民脫貧動機的考量。試想,當人們努力賺錢的同時,也把成本跟相關支出都給扣除了,不就能充分享受辛勤工作的成果,也能確保下次有繼續努力工作的意願。反之,如果計算收入的時候,不把相關成本或必要支出給扣除,那麼人民就會覺得「作越多、付越多」,也許就因此喪失努力脫貧的動機了。

算家庭收入與身家的時候,誰是你家人?

在社會中,個人多以組成家庭的方式來經營生活,有人在外賺取所得,有人在內承擔庶務,互相滿足彼此需求。所以在調查收入與身家的時候,社會救助法就會用這樣的「生計共同體」為準──看看是否這裡的成員是否都是同睡一個屋簷下,同吃一鍋飯──而非只是簡略地用「戶籍」當作劃定家庭的標準。

而「家庭成員」的範圍,每個國家的國情不同,該國立法者的想法可能略有出入,但互負扶養義務的親屬,如果已經成家獨立,沒有一起共負生計,理論上就不該被當作是家庭成員。

換句來說,A是否對B負有扶養義務,跟A與B是否共負生計是兩個不同層次的問題;前者在認定A是否應扶養B,後者則在劃定A是否為B實際幫得上忙的家庭成員。

可拿多少保命錢?

以生活扶助這項大宗的給付來說,經主管機關調查身家的結果,如果某人符合低收入戶的資格,就可以視戶籍所在地,向直轄市或縣(市)的主管機關申請生活扶助。

此項扶助以現金給付為原則,而低收入戶的成員中,若有年滿 65 歲、懷胎滿 3 個月、領有身心障礙手冊的人,主管機關還可以增加上看 40% 的補助。

不過,為避免低收入戶產生依賴福利的心態,當低收入戶中,有人有工作能力的話,直轄市、縣(市)的主管機關就應協助相關人員接受職業訓練、或另用「以工代賑」等方式,輔導對方重新自立;如果不願接受訓練或輔導,或接受訓練、輔導卻不願工作的話,就不再提供扶助,藉此產生一定督促。

而現金給付的金額,依法每四年調整一次,由中央、直轄市主管機關參照最近一年的消費者物價指數,比照前次調整再前一年的指數成長率,進行調整。但成長率為零或負數的時候,就不調整了。

以台北市的發放標準為例,目前將低收入戶分為五類,若全戶均無收入。每人可領取17,005元生活扶助費;第三口(含)以上領14,270元。反之,如果是有收入的,則按照全戶平均每人每月收入的金額等級,原則上全戶可領取的部分,從14,270元遞減至4,370元的生活扶助費。

第二部分:社會救助起何爭議?

過度虛擬收入,製造和平假象

我國社會救助要求政府調查身家的措施,常常被批評不能反映實際的需求,導致無法協助真正需要幫助的人。

像是家庭成員的收入計算,本來要儘可能符合真實,但在相關文件無法顯示真實所得,又缺乏其他資料佐證的時候,只好用某行業的行情價來推算平均水準,這點還比較沒有問題。

但另一種推算的情形,就有很大的爭議了,就是虛擬收入的計算。

所謂擬算,是指當申請人收入過低,且未能證明收入來源或未能就業,就要接受用一定標準假設你擁有這麼多的收入。這樣的立法目的在於,促使申請人認真投入工作。

所以我們可以說,擬算的基礎是建立在:只要有心,人人都可找到薪資不錯的工作;可是這根本漠視「工作薪資過低」還有「工作機會的排擠」等現象。

就工作薪資而言,根據研究,多數低收入戶是因為不可歸責於自身的因素而落入貧窮,且多數有意願工作,僅因工作薪資不佳,導致拼了命也無法自力更生,這就是俗稱的「工作貧窮」。

其次,就工作機會也沒有這麼多而言,受到全球化及企業競爭的影響,業者為了尋找生產成本最低的地方,就會在全球遊走,這也讓我國勞動市場慢慢向雇主傾斜,開始晉用比較「便宜好用」的「非典型就業者」(諸如部分工時、臨時性工作、派遣工作等),也讓那些做工的人受到較高程度的剝削(低薪並欠缺勞動保障),並無法累積足夠資產,應付生活所需,甚至因為求職人數眾多、相互排擠,到最後只能陷入無盡的待業。

親戚不親,其財產還是被當作家庭收入

回顧社會救助法,像是只要沒有離婚,一律將配偶劃歸同一家庭成員;可是那些受到家庭暴力或遺棄的另一半,顯然無法期待能從加害一方,取得足夠的照顧。

此外,現代社會中,常見因為「就業、求學」,造成「籍在人不在」的情形。而那些離開家鄉,前往異地奮鬥的成年子女,在歷經歲月之後,往往與父母或兄弟姊妹分居二地,各自經營家庭,在日常生活中也不再同財共居,卻因實務規定的緣故,都彼此算入各自的家庭成員。最終,那些傷害我們或遠水救不了近火的人們,都可能被算進了家庭人口,增添了申請救助的難度。

而相關條文雖然規定「其他情形特殊,未履行扶養義務,致申請人生活陷於困境,經直轄市、縣(市)主管機關評估,並以申請人最佳利益考量來看,認定不列入計算人口為宜」可排除計入,但「未共同生活、相互照顧的情況」就前面所述對家庭成員的標準本就應當排除,為何還要經機關訪視之後才能排除?

正本清源之道,就是把那些「實際上同財共居」的人,當作家庭成員;尤其應明確區隔「家庭成員」還有「扶養義務人」是兩種不同的層次。即縱使個案有扶養義務人,但沒有同時作為家庭成員的話,國家就要優先負起責任,先提供給付照顧,再向第二線的扶養義務人追償。

想要救助,先被強迫工作

社會救助制度的目的,固然在協助受領者自立,但也應同時尊重個人的主體性。台灣目前對社會救助的設計,過往常抱持教化心態,歷來施加像是人身拘束、強制習藝,甚至強迫工作等措施,這樣不只不尊重個人的主體性,更可能加深標籤烙印的社會效應。

像是政府遷台初期的社會救濟就以院內救助為主,安置對象主要集中於老人、兒童、孕婦或身障者,那其他貧苦之人的權利怎麼辦?另該時期的法令也提到,13 歲以上,50 歲以下,若屬貧苦無依或失業流浪者則安置於習藝所,其目的為:「民眾懶惰成習或無正當職業之遊民得設習藝所收容之,強制其勞作,並授以必要之智識及技能,養成其勤儉之習慣。」看看現今社會救助法,有如前述,也仍然強迫具工作能力卻不願從事工作之人去工作,否則就要剝奪其受領救助的機會。

結論:這些新聞反映的是社會救助法的不足

而社會救助究竟該協助到何種程度,涉及每個國家的人民對社福的意識形態而定,像是某些國家文化歷史悠久,就會認為人人每週都該要有聽音樂會的權利,這是作為人的基本需求。反觀某些國家,如果認為自立自強才是王道,只要為那些急難提供最基本的三餐溫飽就夠了。

回顧 2009 年 3 月 3 日,聯合報有篇《母改嫁有錢 兒低收入戶沒了》的報導,該文字記載:就讀技術學院的 A 同學,原賴半工半讀和低收入戶補助維生。因離婚改嫁多年的生母被查出有動產,致低收入戶資格遭取消,面臨繳不出 5 萬多元學費的窘境,市議員許淑華等人昨天抨擊法令僵化,台北市政府社會局反成為弱勢族群的殺手。

本來,我們期待社會救助在個人生計發生動搖的時候,像是求學中無依無靠、失業導致中斷收入,或因突發的重大傷病導致增加經濟需求的時候,發揮穩定支持的作用。無法對應現實的財產計算與家庭成員劃分,也許就這樣阻擋了前述A同學的求學夢。

而「安貧」也只是暫時的,如何透過就業服務、投資教育等方式,讓低收入戶家庭除了維持基本生活之外,也能找到體面、足夠養家的工作,開始慢慢發現累積金錢的辦法,找到止跌回升的基礎;而當低收入戶能穩定累積有形的財產、無形的能力,也就離「脫貧」的終極目標不遠了。前述的新聞與討論,讓我們看見社會救助法還有些值得努力改進的地方。

【 2020貧窮人的台北|展覽|缺席者的發聲練習】

地點|剝皮寮歷史街區

日期|10/23 – 11/5

時間|平日 13:00 – 20:00/假日 09:00 – 20:00(週一休館)

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