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Written by 13:27 不存在的國家, 時事白話文

不存在的國家 2:索馬利蘭|顏聚享

索馬利蘭當前國際地位的成因與現況

每每瀏覽伊斯蘭世界的歷史,很難不感嘆今昔文明發展的落差。位於非洲大陸東側,這塊被稱為非洲之角的地區,包括索馬利人祖先在內的許多居民從史前時期便定區此地,很早就與古埃及人、羅馬人與印度人進行貿易往來。更由於以僅30公里寬的海峽於阿拉伯半島相隔,此地自中世紀便成為伊斯蘭世界的一部分,在宗教、文化、語言、律法上都受到伊斯蘭系統的深刻影響。

非洲之角包括索馬利亞、索馬利人從中世紀在此地建立不同的政權或蘇丹國,其中有些歷時甚長,延續到西方殖民帝國崛起與列強瓜分印度的19世紀,並與英義法等殖民者進行程度不等的衝突、交流與被殖民統治。把時間軸拉近一些,英國在1840年進入當地北部,而1885在柏林西非會議列強決議瓜分非洲後,非洲之角僅衣索比亞帝國成功將西方殖民勢力排拒在外(非洲另一例為賴比瑞亞,此外非洲全境90%領土皆被瓜分),分別被建立起法屬索馬利蘭、義屬索馬利蘭,以及英屬索馬利蘭。

這三個「被保護國(protected state/protectorate)」往後分別成為今日的吉布提、索馬利亞,以及本文的主角索馬利蘭(Republic of Somaliland)。關於protected state與protectorate,其定義在國際法上有所區別,若是保留較完整的自治和行政權利則較接近前者,而後者則幾乎等同於海外屬地,在當時國際法的觀點屬於母國所有,兩者在本質上,實為殖民母國用以減輕行政治理負擔並行掠奪當地資源之便的地位。

從聯合國憲章時期開始

二戰結束後,新生的聯合國於1950年將二戰東非戰場期間由英國佔領的義屬索馬利蘭交還義大利託管(Trust Territory of Somaliland)。此十年被稱為索馬利亞近代的黃金時期,作為戰敗國中唯一受交付託管工作的義大利,相當努力地提升當地的教育程度、識字率,並對受託地人民進行自治和政治工作的訓練。此外,託管期間當地人口倍增、郊區營養不良消失,而經濟成長也追上非洲前段國家。

基於自決浪潮於聯合國形成的巨大壓力,英國順應聯合國的去殖民化工作,同意在1960年6月26日賦予英屬索馬利蘭──這個向來不受其重視,單純用作供給阿拉伯半島與印度殖民工作在肉品和基礎物資來源的地區──嶄新獨立國家的地位。而義大利讓受託下的原義屬索馬利蘭獨立,時間僅在英屬索馬利蘭獨立建國的五天之後,更因為觀察指出兩地的政治觀點不論是在政黨或者「大街上」,統一幾乎是所有索馬利人的心願。兩地(國)隨即在政治上完成統一,成為今日的索馬利亞。

聯合國施加的壓力帶來統一的倉促進度,其實同時種下索馬利蘭追求分離獨立的因子。而殖民背景的差異,包括北方適用的英國普通法與印度殖民地法典比之南方採的義大利法、經濟發展上的落差、基礎設施的鴻溝和部族差異等,也都預示了兩地人民漸行漸遠的命運,即使是聯合國諮詢委員會試圖拉近兩地差異的努力,其效用也相當有限。

聯合國與兩方當年的計畫是由兩地組成政治上的聯盟(union),同年6月27日英屬索馬利蘭的議會通過關於聯盟的法案並送往位於摩加迪休的索馬利亞議會,卻未獲簽署。3日後,索馬利亞議會通過另一個版本的聯盟法案(Act of Union),但又在半年後廢棄該法,並且另外制定法效回溯至1960年7月的新制度。

這個無視北方立場的專斷做法,說明了國體的建立並未經過兩方共識;其次,關於統一新憲的公投遭北方索馬利蘭的杯葛,並且過半不同意該新憲法;此外,甚至有法院判決新憲確實對索馬利蘭無管轄權。但這些都阻止不了政治統一的實質進展,幾乎所有握有重要政治權力的職位都由來自南方索馬利亞者擔任,包括總統、總理、14位閣員中的10位、軍方司令、警政首長。首都位於摩加迪休意味政治和財政上的資源集中於南方,而除了憲法,甚至連國旗和國歌,都直接由南方決定。

這些衝突持續上升,於北方累積的怨氣在巴雷篡總統之位後更是高漲,其獨裁暴政讓全索馬利亞人民受累之外,北方主要部族伊薩克更是受壓迫的主要對象。除了分配不均和遍及全國的貧窮,70年代索馬利亞與衣索比亞爆發的戰爭,總統巴雷(Jaale Maxamed Siyaad Barre)甚至將從衣國逃亡至索國的索裔難民編入軍事單位,遷佔北方諸多領土遂行恐怖統治。這些遷佔者在土地、就業、服務上的優越待遇,更讓原居地的伊薩克部族形同自己土地上的次等公民。(怎麼好像有點耳熟)

1978年,政府最終決定將伊薩克部族(Issaq)持有的土地轉移給前述遷佔難民,可說是點燃了北方反抗的花火。80年代,反政府勢力在海外成形,由伊薩克部族組成的索馬利國家行動(the Somali National Movement,SNM)在1988年由於衣索比亞不再容許SNM於其境內活動,決定集結全部勢力攻擊Hargeisa(今日索馬利蘭首都)和Burao兩個城市。此行動遭到巴雷政權的血腥反制,無差別的炮擊與轟炸幾乎夷平兩市,造成近6萬平民的死亡以及近50萬居民逃往衣國。「政府軍」對伊薩克部族的復仇性處遇還包括簡易程序的處決、強暴、酷刑、程序外的監禁,並在該區埋下上百萬地雷,甚至是掃射已經越過國界逃往衣國的難民。

巴雷政權的血腥復仇徹底扭轉索馬利蘭人民的立場,20年來索馬利蘭人雖然對中央政府極度反感,但普遍仍採取新政府上台可能會好轉、仍偏好作為同一國家成員的立場,而1988年衝突的規模和暴虐程度,幾乎讓所有北方的人們轉向支持獨立。中央政府試圖排除傳統部族政治的治理模式最終也自招毀滅,失去各政治勢力的支持,索馬利亞的全面內戰3年後隨即爆發,巴雷流亡奈及利亞,索國進入多武裝團體交戰、爭奪各地控制權的長年無政府狀態,沿海地區更因為外國船隊趁機大舉消耗其近海漁獲資源,令陷入資源匱乏的人民與解散海軍出走成為海盜集團,嚴重肆虐鄰近海域造成安全問題。

從內戰走向獨立,以及不同的政治路線

索馬利蘭在1991年內戰爆發時隨即宣布獨立,更精確而言,其試圖追求的是恢復剛從英屬索馬利蘭獨立成為主權國家那五天的地位(見索馬利蘭憲法第1條第1款。當時隨即取得包含許多主要國家共35國的承認)。索馬利蘭在獨立初期並非沒有遭遇政治亂流,一定程度的武裝衝突隨後發生於佔北方人口絕對多數的伊薩克和其他部族之間。然而,在武裝衝突結束後,伊薩克領導人並未重蹈巴雷的報復手段,相反地,是對於各個少數部族的長老進行和談,並且積極納入少數部族長老進入政治體系的核心進行治理權能的分享。

從1991年宣布獨立開始,索馬利蘭持續透過混合並調整傳統部族長老政治與西方代議政治,試圖尋求更穩定更民主的政局和政府結構。「未經殖民母國教育」的索馬利蘭人看見了部族長老之於地區政治穩定的重要性,將此一政治社會風貌納入政府體制,成為兩院中的上議員組成;而透過選票投出的議員則代表人民意志,成為下議院的組成。

相當類似於90年代台灣的民主化過程,索馬利蘭宣布獨立至今的權力交替都能夠透過相對穩定公開的程序進行,並且持續進行權力分立的調整。幾位接續的總統讓非洲政治觀察者頗為意外,他們除了往往站在尋求政治穩定、深化不同部族之間關係的基礎上進行改革之外,許多也大刀闊斧地針對腐敗或貪汙的機構進行革新。

相較於長年陷於內戰、根本不存在中央政府的「母國」索馬利亞,索馬利蘭在政局和安全上的表現確實相當亮眼。不只如此,在公民政治權利和自由的表現上,索馬利蘭在非洲之角可說是優等生,就近幾年相關項目的指數評價來看,《自由之家》於2018列表的51個非洲國家/地區中排名第25。它被列於「部分自由」的群組,得分41/100,勝過22個被列於「不自由」的國家/地區,這包括所有非洲之角的國家:其母國索馬利亞(7)、涉入地區甚深的強權衣索比亞(24)、號稱非洲朝鮮超低分的厄利垂亞(2)和鄰國吉布提(24)。

仍舊纏身的經濟政治困境與前景

這並不是說索馬利蘭真的在民主政治和人民享受自由的程度有多高,身處評價90分以上前段班的台灣,人們應該很難想像多數非洲國家的政治社會環境。索馬利蘭仍舊面對許多挑戰和批評,例如在媒體自由上仍有緊縮以及不歡迎異議的傾向、關於獨立或者敏感議題不能公開進行討論,國會也曾通過法律禁止公民參加連續數年於鄰國舉行關於索馬利事務與未來合作的國際會議。

除此之外,索馬利蘭在東側與索國的波特蘭邦(Puntland)仍有領土爭端與衝突(爭端中的爭端),而經濟表現也相當乏力,至今仍是世界上最貧窮的地區。其人均GDP在近年僅600美元上下、失業率在30%以上,而由於欠缺外部國家承認,直接影響外部投資的意願和規模,讓這個大幅仰賴畜牧出口的政治實體難以取得更多的資金和資源來進行基本建設和公共投資。

除了作為世界最窮困的前幾名外,其醫療跟衛生條件也是主要發展困境之一,相當高比例的嬰兒活不過出生後的幾年、臨盆婦女的死亡率高,也因此,讀者可能會留意到,台方數年前開始與索馬利蘭的交流其一就集中在相關領域的協助,而在近來的進一步挹助中,義診醫療相關的工作也是主要項目。

無論如何,索馬利蘭過去30年的成績單仍舊在區域中相當亮眼,上面的數據雖然看起來悽慘,但別忘了,「母國」索馬利亞可是長年來無政府,連基本的統計工作都根本無法進行、各種數據不可得的狀態。而今天索馬利亞確實擁有「政府」,但這可是區域中幾個國家、西方國家、非洲聯盟、聯合國等諸多行為者大力在金錢、人力、資源、軍力、糧食上的投注,甚至連聯合政府的組建若少了外部行為者的參與,顯然無進行的可能。

另一方面,索馬利蘭的特殊成就,也讓相關領域的研究者意識到在發展中國家,傳統政治結構可能對當地秩序的穩定、社會文化法律制度的維繫,仍存在相當程度的權重。換句話說,我們認為理所當然的西方代議民主政治,其實並不容易直接空降移植在任何一個其他正良好運作的社會體系。索馬利蘭的例子正說明了,有可能在西方制度和部族政治或其他傳統政治制度之間找到平衡,來填補當地社會在發展過渡期間的治理需求,而這也提供了「殖民母國過速撤離殖民地的失責」導致「亞非新興國家陷入發展困境與衝突」的後殖民困境,更多其他解決替代方案的想像空間。

從2020年初傳出中華民國外交部與索馬利蘭可能提升外交關係的消息出現開始,台灣人民很可能在至今的這幾個月間,成為了全球最熟悉該地的一群人。已有非常多觀點細緻的文章,從近代歷史背景討論到索馬利蘭的戰略地位、介紹其政體、經濟發展現狀,當前面臨的內部困境,到外部爭取國際地位的努力等,我在本文會較少談論到這些面向的議題。

索馬利蘭連同一串「未被承認的國家」或者說「政治實體」,一直都在筆者主要的興趣清單上,因為討論到國際法上關於國家地位、主權國家的創造等主題,勢必會提及這些帶有衝突色彩的行為主體。

很多人在相關報導出現後,開始對索馬利蘭產生共感,發現台灣跟索馬利蘭在好多地方都超級像,不過如果你把這串「未被承認的國家」清單拉開一看,其實會發現,很可能不是我們跟索馬利蘭很像,而是台灣或者世界上多數的人們,本來就不太熟悉這些基於不同理由被國際社會排除的行為者。

回到正題,要介紹索馬利蘭的現狀讓讀者產生真實感受,那就不可能不好好的介紹一下它法律上的母國:索馬利亞。筆者在本文,打算從索馬利亞的近代情勢──其最為人知長年的「無政府」狀態切入,並且從此狀態帶給區域國家、聯合國、非洲聯盟以及美國等介入角色的關係,來思考「遭受某國打壓所以索馬利蘭得不到承認」的評價是否站得住腳。就國際法的運用來看,本文會試圖從法律上國家的概念,來介紹為什麼在後憲章的此刻,還有這麼多「不被承認的國家」存在。

失敗國家:無政府狀態索馬利亞

相較於在政治經濟狀況都更為穩定的索馬利蘭,作為人家的法律上「母國」,索馬利亞以及其境內的人民,在近代可說是苦難不斷。在見文的此刻,自2009年就開始索馬利亞的內戰仍然持續中,並且是名列武裝衝突嚴重程度最高的前段班,或者說,從其獨立建國開始,境內的武裝團體割據、人民流離失所境內逃往海外,幾乎沒有停止過。

不只如此,索馬利亞自從1991年巴雷政府倒台後,全國就進入了無政府狀態:不僅是境內數個武裝團體繼續爭奪領土控制與權力,隨著政府解體的部分海軍連同沿海地區人民,為了糊口,一起變成了印度洋上令往來船舶聞之喪膽、殺人越貨的現代海盜。

除了電影怒海劫對於上述海盜情節的描述之外,對於軍事戰爭議題有興趣的朋友,一定也聽過或看過「黑鷹計劃」,描述的就是索馬利亞無政府狀態期間美軍基於穩定區域安全考量的武裝干預。

這場頗為知名的摩加迪休之戰是美軍與民兵於1993年發生在首都的巷戰,而介入的主因,事發於無政府狀態開始的兩年後,索馬利亞首都仍不存在政府、警方或任何能夠維持秩序的軍力,而是被武裝團體控制。面對安理會從一年多前所作成的一連串關於安全、維和乃至於解除武裝、推動各方停火的決議,以「索馬利聯合國會主席」阿迪德為首並控制首都地區的武裝團體,仍然持續抗拒,甚至攻擊聯合國的維和部隊。

1993年6月5日,維和部隊在首都的無線電電台試圖停止阿迪德放送反聯合國言論時遭到攻擊,造成巴基斯坦籍部隊成員24人死亡,安理會隔日迅速通過決議837號,不只強烈譴責攻擊行動、重申先前決議授權使用武力的聯合行動外,也強調將發動攻擊者逮捕並進行調查的必要性。美軍6天後發動軍事行動試圖逮捕阿迪德及其權力核心人員,但因低估對方武力而與民兵爆發大規模巷戰,雙方皆有嚴重傷亡,並對當時的國際政情帶來相當大的震撼。

從總統垮台、索馬利蘭宣布獨立、內戰爆發、聯合國與外國介入,索國稍後更進入分裂割據的時代,至今有無數個武裝團體或自治實體各據一方,其中有些是尋求地方自治,有些則是想成為獨立國家。交戰各方除了位於北方的索馬利蘭之外,尚有控制索馬利亞東北一帶立場傾向維繫統一,在邊界領土仍與索馬利蘭有衝突的自治邦邦特蘭(Puntland)、同樣是索馬利蘭與邦特蘭爭逐控制位於東側交界的實體卡圖莫(Khatumo)、控制邦特蘭境內少部分領土的伊斯蘭國境外組織(Islamic State aligned)、控制部分南方領土的聯合中央政府,以及最讓政府軍與聯軍頭痛,控制南方相當大範圍,在周邊國家境內發動大量恐攻、意圖推翻索馬利亞政府與非洲聯盟的恐怖組織青年黨(Al Shabaab),還有其他混合勢力或者現況未明的衝突。

對國際社會而言,索馬利蘭追求國家地位所得到的處境,跟交戰中各方的待遇(不論其主張是獨立、自治或者統一),其實沒有太多差別;而對索國人民而言,這些武裝團體或自治團體,本質上跟索馬利蘭一樣,都仍舊是「本國的某個自治區」,而參雜了內外部勢力的多方武裝衝突,也一直持續到今日。


什麼叫做法律上國家比較敏銳的讀者應該早就嗅到異樣了,「有效的政府(effective government)」不是作為主權國家的條件嗎?更奇怪的是,索馬利蘭表現出遠高於母國對領土控制的地位,也有大家都喜歡提及的貨幣跟軍隊,為什麼索馬利蘭是「政治實體」,而沒有政府的索馬利亞仍然是「主權國家」?更有趣的是,若不是聯合國、美國與肯亞、衣索比亞的介入,索馬利亞的無政府狀態可能仍在進行中。

其實類似的兩種例子都不少,許多「國家」仍在四要素上有所欠缺,國際社會就已經認可其國家地位,而不少政治實體「事實上獨立」無疑也滿足四要素,但至今仍不被認為具有國家地位,幾乎不被任何國家承認或建立正式外交關係。前者例如斯洛維尼亞、克羅埃西亞以及大量非洲國家做為案例,而後者從筆者過往曾撰文介紹的北賽普勒斯,到南澳賽提、阿布哈茲等,當然,也包括台灣。

這些有別於傳統實踐的現象已經出現數十年,關心此議題的國際法學者早就進行研究,也提出了一個「法律上國家(juridical state)」的概念,用以描述「主權國家」至近代的演變。

簡單而言,當代國際法描述的主權國家,更強調其法律上的身分,也就是國家地位。人民、領土、有效的政府和對外交往能力,雖然仍是主權國家的核心意義,但因為國際情勢和國際社會的發展,讓國家的「法律身分」更受到重視。

這種法律性質的提升,表現在實踐上,索馬利亞就是這種發展的典型受益者,它長期處於無政府狀態,在傳統的觀念中早就該「滅國了」,但實際上不然。所有跟它建有正式外交關係的國家,依然當做索馬利亞仍存在,索馬利亞也因此保有其在聯合國等國際組織的會員國地位,並基於此身分接受許多集體政策與援助。

國際社會之所以朝這個方向發展,,主因跟戰爭非法化以及住民自決原則的蓬勃發展脫不了關係。

在過去,利用戰爭消滅其他國家是合法的,但聯合國憲章顛覆了這個舊秩序,而所有得到正式會員地位的現代國家,均因此受益而免於侵略威脅。

此外,聯大長年推動的去殖民化工作,強調了不論殖民地的經濟狀態、文明或政治發展狀態如何、政府是否已存在,都不能作為殖民母國拖延其獨立建國的理由。這些做法被國際社會普遍接受,一步步在過去70年間,共同塑造出現代國家更鮮明的法律性質。

我們應該怎麼看待這些觀點

索馬利蘭跟台灣相當類似,都可說吃了「法律上國家」這個概念的悶虧。兩者同樣在尋求獨立的過程,不至於出現違反強行法的行為,兩者都被普遍認為事實上獨立、擁有有效的政府,或者說,滿足客觀的國家地位標準(四要素),不過,兩個案例還是有其相異之處。

研究獨立法(Law of independence)的論者透過統計,發現國際社會從19世紀晚期開始,便傾向較不支持分離獨立運動。歸納起來,如果不計入20世紀60年代開始的去殖民化運動所建立的80多個亞非新國家,在聯合國憲章施行至今,透過分離追求獨立且成功建國的案例,僅僅有30餘國(片面獨立成功者則僅一例──孟加拉)。

然而,這種國際實踐還未達形成習慣法的強度,國際法院也強調過,分離獨立在國際法上既不違法、也非具有合法授權的行為,可說是中性的行為。只是多數國家往往還是偏向尊重母國的意向,除非得到母國的首肯,尋求分離獨立的地區幾乎不會得到任何主權國家的承認或者建交,即便是索馬利亞這種根本進入無政府狀態的情形亦同。

那麼台灣呢?台灣得到的評價更特別一些,因為我們不像索馬利蘭曾經不只一次正式向國際社會宣布獨立,因此被認為是當代唯一一個有條件成為國家,卻還未正式追求法律獨立地位的案例。當然,並非一宣布獨立,台灣的國家地位就會被所有國際社會成員接受,畢竟中國以及友中國家的勢力與數量仍然真實的存在,而法律地位與國際政治關係,多數時候其實是一體兩面的黏著狀態。

本文試圖要傳達的,是國際社會過去數十年來對於尋求獨立國家地位行動的回應,而台灣跟索馬利蘭人民雖然吃了不少苦頭,但也不意味當前的法律與國際政治狀態就不會改變。剛好相反,這種法秩序裡的黑洞或真空,其實得到越來越多的關注,而一直以來自立自強的台灣,在今年也得到了前所未見的注目,這對相關研究領域的人們而言確實是莫大的鼓舞。

台灣在全球流行病疫情的表現,讓國際社會成員看見了當前全球治理的缺陷跟盲點,也強調了聯合國「不丟下任一人(Leave no one behind)」的呼聲,跟現實的運作上存在巨大的落差。

對於台灣與索馬利蘭相互承認也好、建立正式外交關係也好,筆者認為在謹慎的行動前提,「我們」即便都不被承認有什麼樣的國家地位,也不意味往後的國際政治舞台或者國際法秩序,不會出現容許或者有利於我們的發展方向,觀者對於此種還算頗健康的發展,可以持更開放的態度。於此同時,我們或許也可以思考,台灣自己是不是可以試著擺脫長久以來「無意擁有國家」的評價,並且試著把「區隔台灣與中國法律上關係」的期待,化為更具體的行動。

參考文獻

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