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《政治秩序的起源》如何建構一個強大又受拘束的國家?|話鹿讀冊

本文作者:法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama),日裔美籍學者,哈佛大學政治學博士一九八九年共產瓦解前夕,福山發表論文〈歷史的終結?〉,引發各界熱烈討論,一九九二年出版《歷史之終結與最後一人》,登上暢銷排行榜,全球超過二十種語文版。

法治的起源

(摘要自本書上卷第十七章,頁328以下)

歐洲諸社會早就脫離部落級組織,且是在沒有由上而下的政治權力幫助下完成脫離,從這點來看,歐洲的政治發展的確獨特。歐洲的獨特之處,還在於國家形成主要建立在早期的國家建造者公正裁決糾紛的能力,而非他們調度軍力的能耐。歐洲諸國的國家權力、正當性的提高,最終和法治的興起不可分割。

早期的歐洲國家公正裁決糾紛,但不必然創設法律。法律植根於別處,若非植根於宗教(例如上一章探討的規範婚姻、家庭的敕令),就是植根於部落或其他地方社群的習慣。早期的歐洲國家偶爾立法,也就是創立新法律,但這些國家的權威和正當性,主要建立在不偏不倚執行法律的能力,而且那些法律不必然是它們自己所創立。

法(law)與創制律令(legislation)的差別,攸關能否確實理解法治本身的意涵。一如在「民主」一詞身上所見到的,有時「法治」一詞讓人覺得似乎定義繁多,有多少法學家,就有多少種「法治」定義。在本書中,我根據以下定義來使用這字眼:法是一組將社群結合在一起的抽象正義規則。此界定符合西方思考這現象時的幾大趨勢。在近代以前的社會,法被認為是比任何人間立法者還要高的某個權威所訂定,若非是神的權威,就是遠古的習慣,或自然。另一方面,創制律令相當於今日所謂的頒布實在法(positive law),其制定有賴於政治權力,也就是有賴於國王、貴族、總統、立法機關或軍閥訂定、執行新規則的能力,且這些新律令根本上建立在權力與權威的某種結合。可以說只有在先存在的那組法的地位高於律令的地方,也就是握有政治權力的個人覺得受到法約束的地方,才存在法治。這不表示具有立法權者不能創立新法,但如果他們要在法治的範圍內運作,就得根據先存在的法來制定律令,而非根據他們自己的意志。

前述的認知認為法的訂定者若非神的權威或習慣,就是自然,暗示法不是人所能更易,儘管它能被解讀且必須被解讀,以因應新環境。由於宗教權威和對自然法的信念在現代式微,我們已把法理解為人所創造的東西,但只在一組嚴格的程序規則之下創立,且藉由那些規則,法符合社會對基本價值觀的廣泛共識。法與創制律令的差別,如今相當於憲法、一般法的差別。在後一差別裡,憲法有較嚴格的立法要求,例如絕對多數決。在當今美國,這意味著國會所通過的任何新法,如聯邦最高法院所解釋的,都不能與較早創立、位階較高的一組法律(即憲法)相牴觸。

之前我已從國家建造的角度,從國家集中權力、使用權力之能力的角度,討論過政治發展。法治是組成政治秩序的一個獨立元素,對國家的權力施加限制。最初,對行政權的抑制,不是來自民主議會或選舉,反倒是社會深信統治者得在法律下運作之產物。因此,國家建造和法治以某種緊張的關係並存。一方面,統治者能藉由在法律之內行事、藉由代表法律行事,來提升自己的權威。另一方面,法律能防杜統治者為所欲為,不只防杜出於私利的為所欲為,且防杜出於社群整體利益的為所欲為。因此,產生政治權力的需要,不斷在威脅法治。於是,從十七世紀想在不經議會許可下提高稅收的英格蘭國王,到二十世紀以未有法源依據的殺手小隊打擊恐怖主義的拉丁美洲政府,都構成法治的威脅。

自主性與附屬性

(摘要自本書下卷第三十五章,頁632以下) 

私部門與公部門的治理有何不同;政府效能與文官自主性是政府素質的衡量指標;好政府必須在專業與大眾控制之間找到適當的平衡。

一個有效能的現代政府,會在國家機器與法治和問責制度之間找到適當的平衡,國家機器可以強大又有能力,但也會受到法律與民主制度的約束,而且必須符合廣泛的公民利益。但這就是之前提過的「向丹麥看齊」的問題,從第三波民主化以來,民主制度比強勢且有效能的現代國家機器,普及更快也更廣。很多民主國家因此遇到雙重任務,一方面要進行政府建造,一方面要強化民主制度。長期來看,這兩個過程具有互補性,而且也應該會互相強化。但短期來看,就如我們已經看到的,它們也可能彼此糾纏不清,無法前進。

  那麼,要如何建立一個有行政效能的國家機器?很多國際發展機構看出擁有強大國家機器的重要性,已經投入更多努力,協助已經衰敗的政府進行改革。大家都預期,強化政府最好的辦法就是提高透明度與民主問責。其中的假設是,如果選民得知哪些公務員貪汙又不適任,就可以用選票把他們趕出政府。另外,很多改革要求縮小政府施政範圍,以便減少腐化的機會。他們同時增加公務員必須遵守的法規數量,例如利益衝突原則等等。大家認為,藉著減少公務員的自由裁量權,貪腐事件應該會一起減少。

  這些改善公部門表現的具體措施,主要是依賴經濟學家提出的理論,他們用授權與執行理論(principal-agent theory)來理解文官體制的效能(我已經在前面幾個案例稍微提到這個理論)。授權者是主要的決策者,他會下指示給執行者或某個執行機關,他們的功能就是實現授權者的期望。

  這個理論架構可以應用在公家與民間組織,在私人企業裡,授權者是公司的所有人(或是公開發行公司裡的股東),由他授權給董事會再授權給執行長,然後是公司各層級的執行單位。在民主制度中,授權者是全體人民,他們透過選舉授權給立法代表、總統或其他官員,他們接著形成文官體制,以實現全民的期望。

  一般認為,組織會失靈是因為執行者以自己的利益行事,比如說,把公款挪到自己的銀行戶頭,或犧牲組織以求自己仕途順遂。這在民間與公家機關都是腐化的原因。一般也認為,補救的方法就是要把誘因與行動連結起來,以刺激執行者妥善執行授權者的命令。因此,授權與執行理論變成為透明度與責任背書,這似乎是打造好政府最好的辦法。授權者必須提高執行者的行為透明度,才更能監督他們,然後再創造誘因,讓他們要確實負責實現授權者的期望。

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