fbpx

防疫不外人權—可用提供檢疫報告當作國人入台的條件嗎?|蔡孟翰

隨著冬季將至,已經失控超過半年的新冠肺炎,可能在天氣開始轉涼之際讓疫情惡化,增加傳染風險。為了加強控管疫情,台灣嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心(下稱「指揮中心」)公布了「秋冬防疫專案」。

該專案就邊境檢疫部分,要求自 2020 年 12 月 1 日起,入境我國的旅客,不論身分(包括本國籍或外國籍)或目的,都必須出具登機時間前三天內 COVID-19 核酸檢驗報告,否則航空公司可以拒絕載客、或指揮中心可以對旅客罰鍰新臺幣 1 萬至 15 萬元。這樣的政策,引起國內高度的討論,這樣的規定是否有違憲、侵害人民遷徙自由的疑慮。

公權力能阻擋國人返國嗎?

本件問題涉及人民的遷徙自由,具有我國國內法效力的《公民權利和政治權利國際公約(下稱「公政公約」)》的第 12 條對這部份有所規定:

  1. 在一國領土內合法居留的人,在該國領土內有遷徙往來的自由及擇居自由。
  2. 人人應有自由離去任何國家,包含本國。
  3. 上列權利不得限制,但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或他人權利與自由所必要…不在此限。
  4. 人人進入其本國之權,不得無理褫奪。(No one shall be arbitrarily deprived of the right to enter his own country.)

遷徙自由是人權無疑,但此權利並不包含外國人有絕對的權利可以自由進出他國,因國家在任何時期,原則上可不附條件拒絕某外國人入境,這是國家主權行使的表徵。因此本件指揮中心增加外國人入境我國的條件,甚至拒絕不符條件的對象入境,應不會有違反人權義務的問題。

然而,國家是否能夠限制國人返國的權利,可能就得深入探討前述公政公約第 12 條第 4 項的規定。

會針對「國人回本國的權利」特別保障,主要是因政府總有動機不讓特定人士入境,而基於個人和本國之間的特殊牽連與情感連結,也就該讓人回到自己的家。

像是1950年代,美國通過《移民和國籍法(the Immigration and Nationality Act)》(即《麥卡倫沃爾特法案(McCarran–Walter Act)》),允許政府驅逐從事顛覆活動的移民或歸化公民,並禁止可疑顛覆的本國人入境;台灣在戒嚴時期,政府也曾有所謂的「黑名單」,禁止海外有中華民國國籍、支持台灣獨立的黨外人士返國,滯留海外。

此權利也在其他區域人權公約有所體現,如《歐洲人權公約》第四附加議定書中的第一議定書第 3 條第 2 項規定:「不得剝奪任何人進入其所屬國領土的權利。」顯見讓國人回本國是普遍被承認的人權(註)。甚至在已具有國際習慣法地位的《世界人權宣言》中,第13條第2項也規定:「人人有權離開任何國家,包括其本國在內,並有權返回他的國家。」

我可以因為與某國感情深厚,就把它當「本國」嗎?

不過「本國(his own country)」的意涵是什麼呢?

公政公約的主管單位,針對本條所做的官方解釋—聯合國人權事務委員會(Human Rights Committee;以下簡稱「HRC」)第 27 號一般性意見(General Comment)中,採廣義的解釋,指出「本國」的範圍大於「國籍國」,並不侷限於形式上的國籍(出生時獲得或被授與的國籍),也包括因與某國之間有特殊關連或具有特殊權利,而不能被僅僅視為外國人的情況,像是因原國籍被恣意剝奪而長期居住在此國的無國籍人士。

在 Stewart 訴加拿大案中,原有英國國籍的申訴人在七歲就離開英國,長期都以加拿大為家庭中心,因此認為加拿大才是自己的「本國」;HRC 認為,如果 A 國人甲依據 B 國國內的移民法規進入 B 國、並遵守此些法律規範,那在甲尚未獲得 B 國國籍、且繼續保留其原籍國 A 國國籍時,能否將 B 國視為自己的國家?

承前,若 B 國對新移民取得國籍施加不合理的障礙的話,甲就可以把 B 國視為本國;反之,若 B 國已經提供便利管道可以取得該國國籍,而甲是因為自己的選擇而無法獲得 B 國國籍時,在公政公約第 12 條第 4 項下,B 國就不會成為甲的「本國」。

相較下,在 Warsame 訴加拿大案中,申訴人是索馬里國民,加拿大政府將把他驅逐回索馬里。申訴人表示自己是索馬里的後裔,但從來沒居住、拜訪過索馬里,也不會那裡的語言,且自己從四歲時就到達加拿大,核心家庭都在加拿大居住、生活、接受教育。HRC 認為本國的認定需要考慮長期居住地、緊密的個人和家庭聯繫、留下的意願等因素,因此認定申訴人的「本國」是加拿大。

2020 年 2 月,因為疫情關係,導致我國民及陸配所生、且沒有取得台灣國籍的未成年子女無法入境台灣,與在台的父母分隔兩地,引發前總統馬英九批評違反《兒童權利公約》。從以上兩個案例,可以很明確這些無台籍的「小明」們,並無法主張公政公約第12條第4項的權利,讓台灣成為是他們的「本國」,不過這些父母是否可以援引此項權利,主張權利擴張到自己的家屬呢?

HRC 就類似案件,採否定的結論。在 A.S. 訴加拿大案中,申訴人是居住在加拿大的波蘭裔加拿大公民,她爭取自己居住在波蘭的波蘭籍女兒和孫子許可入境加拿大,卻被加國駐波蘭華沙領事以女兒不具有專業資格而拒絕。

HRC 認為,女兒不是加拿大公民也不是永久居民,不能主張第 12 條第 4 項的權利;此外,HRC 也指出,不能因此認為如此行為有侵害到公政公約第 17 及 23 條的家庭權,因家庭權受國家保護的前提是成員之間存在有效的家庭生活,而申訴人和女兒只有短暫的共同生活,長時間分離,因此不能主張政府侵害家庭權。

返國的權利也不該無限上綱

在公政公約中,除了某些人權項目是絕對的、不能有任何限制(如禁止酷刑、奴役),許多人權是可以在一定範圍內被限制的。在疫情期間,許多國家就以兩種方式調整公約的保障—「限制權利」和「減免義務」。

「限制權利」目的是為了平衡個人利益和集體利益,有可能是常態性的;「減免義務」是在公共緊急狀態下,國家暫時中止免些人權法下所應承擔的某些義務。

有關權利的限制,公政公約第 12 條第 4 項規定,本項權利不得「無理(arbitrarily)」剝奪,反面解釋,此項權利可以「合理的」限制。那什麼情況會被視為「無理」呢? HRC 在第 27 號一般性意見中指出:「目的在於強調它適用於一切國家行動,包括立法、行政和司法行動」但HRC 也認為,只有在極少數情況下,能夠合理剝奪人民進入本國的權利。

雖然公政公約沒有像《非洲人權公約》中明確列舉公共衛生可做為限制國人返回本國的理由。不過體系解釋下,如果基於於控制疫情的需求,用適當且必要的手段,也許能夠被認作是對國人返國的合理限制,不過還是要以最小限制手段為優先。

有關義務的減免(註二),公政公約於第 4 條第 1 項賦予締約國發生緊急情況危及國家存續,而正式宣布緊急狀態的前提下,在此種危急的絕對必要範圍內,締約國可以減免履行(derogate)依本公約所負的義務。但此種措施不得牴觸其依國際法所負的其他義務,也不能因此引起純粹以種族、膚色、性別、語言、宗教或社會階級為由的歧視。

而在引用本規定時,必須履行一定程序,即將減免履行的條款(不能說減免整個公約,而必須具體說明是哪一個條文)及減免理由,透過聯合國秘書處轉知公約的其他締約國,並且終止減免履行的日期也要另行告知秘書處。

HRC 在 2020 年 4 月 24 日承認,締約國為因應 Covid-19 採取有效措施,保護管轄領土內所有人的生命和健康,可以在特殊緊急狀況下,引用公政公約於第 4 條減免公約義務。

HRC 也強調,減免的重點還是為了將來恢復正常狀態,繼續遵守公約的精神。因此,如果能先合理針對一般自由進行限制,就不用採取減免措施:且減免必須盡可能地壓縮時間、地理和物質範圍,並採取一切合乎比例的措施。在 Covid-19 疫情期間,已有數十個國家向聯合國秘書處報備,將減免公政公約下所保障的集會、結社、遷徙等自由。

回頭檢視「秋冬防疫專案」

起先,我國政府要求入境者必須出具「陰性」的檢驗報告,這樣的要求等同於絕對完全限制國人返國的權利,試想以下情況:乙在生活在無法提供醫療資源不充足的地區,要找到檢驗機構不容易、或丙已經確診,希望可以返台治療(丙未必是惡意的)等等。

雖然目前我國政策已修改成:出具登機時間前三天內 COVID-19 核酸檢驗報告(而非陰性檢驗報告),且也提供因急迫等正當理由而無法提供檢驗報告者申報管道,放寬入境的要求;然而,相對於這樣的政策,是否還有其他更輕微的限制手段存在?如過去既有的入境後居家隔離十四天、進行密切監控隔離之規定,會不會才是成本較小、且更能達到防疫目的的方式。畢竟若要求登機三天前要提出報告(甚至陰性),難道登機前的三天之間就不會染疫,更不用說單次核酸檢測結果是陰性未必絕對代表沒有染疫(可能屬於潛伏期階段)。

當今因為疫情問題,如何在個人人權保障,以及公共健康安全之間,抓到妥適的平衡點,確實是不易卻也不容忽視。我國政府在防疫成效上相當出色,但在防疫的同時,仍不能忽視人權法的義務。

註:《非洲人權和人民權利憲章(非洲人權公約)》在第 12 條第 2 項也規定:「人人有權離開包括其本國在內的任何一個國度,也有權返回其本國。此項權利只受為保護國家安全、法律及秩序、公共衛生或道德而制定的法律條文的限制。」;《美洲人權公約》第 22 條第 5 項規定:「任何人都不得從他國籍所屬的國家的領土內被驅逐出去,或者剝奪他人進入該國的權利。」

註二:HRC 曾指出,要主張義務的減免必須證明有危及國家存亡的局面而必須減免公約義務,而大多時候,如自然災害的發生,主張權利限制就足夠了;當限制已經無法應對公共緊急情況、限制持續的時間越長,主張義務減免就有必要了,因為長期對權利的限制很可能與公約所追求的目標不相一致。

發表迴響