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蘇伊士運河的百年爭奪史|蔡孟翰

上週最熱門的國際議題之一,無非是「大排長榮」的運河塞船事件,體現了台灣要當個塞子、而不只是棋子。今年 3 23 日,隸屬於長榮海運的超大型貨櫃輪在通行蘇伊士運河時意外擱淺,造成航道阻塞,影響運河的航運;現場照片還可見,挖土機正努力的清除船底淤泥。

蘇伊士運河位於埃及西奈半島西側、橫跨亞洲和非洲交界的蘇伊士地峽,是連接地中海和紅海,以及亞洲和歐洲的短途人工運輸路線。

運河本身則是從地中海上的埃及塞伊德港一直延伸到紅海的蘇伊士港。

該運河是世界上第一條國際運河,從 1869 11 17 日正式啟用以來,由於其獨特的地理位置,一直是全球貿易的重要經濟路線。自古以來,歐洲主要大國都將這條水路視為通向印度和亞洲的貿易路線的巨大捷徑,節省繞行非洲的時間與金錢。

而便利的背後,也凸顯了這裡是兵家必爭之地,打從這條運河建好以來,就可見各方國際勢力不斷爭搶,儼然把這裡變成「非洲火藥庫」。而現在看似平安無事的蘇伊士運河,過去在這裡有什麼驚滔駭浪的故事呢?國際社會又是如何打造國際規範來控制這樣的局面呢?

穿越海峽的長久夢想終於成真

自古以來,打造一條通過蘇伊士地峽,把地中海與紅海連接起來的運河一直是當權者的夢想。最早在西元 200 多年前,法老托勒密二世就曾建造了一條連結蘇伊士灣與尼羅河的運河,不過由於當時海洋運輸技術並不發達,較少將運河發揮到海上運作。

15 世紀末期,隨著達伽馬經過非洲好望角向東方開闢了海上航線,刺穿地峽的需求不再被歐洲視為商業利益大事,相較下,政治考量更大於商業利益。

爾後,拿破崙征服了埃及,即考慮修建運河,使法國具有超越英國的地緣政治優勢—讓法國船隻可藉由通過蘇伊士地峽,比英國更快速地前往印度和其他遠東英國殖民地。不過最終因拿破崙的工程師測量錯誤,認為紅海比地中海高出約十米而質疑建造運河的可行性,最終放棄建造運河。

1854 年,法國駐埃及領事 Ferdinand de Lesseps 再次興起開鑿運河的想法,他說服在土耳其帝國統治下的埃及總督 Mohammad Saeed 准許此計劃。四年後,在法國主導下,蘇伊士運河海上環球公司成立,是一家埃及公司;但因英國擔心法國在埃及的影響力與日俱增,因此抵制參與運河建造的投資,最終由埃及獲得了 44% 的股份。1866 年,埃及政府再次和蘇伊士運河公司擬約,約定公司由埃及的法律和習慣辦理。

1859 年,運河開始施工,約有 100 萬埃及人(主要是農民)被招募從事這項艱苦的工程;過程中,必須清除約 7400 萬立方米的土地,卻只能領取低廉的工資。興建期間,約有 12 萬的勞動力因食物、醫療短缺和受到虐待而死亡。這條運河於 1869 年完工,耗資 4.33 億法郎。1869 11 17 日,在法國女皇的船帶領下,一批船隻駛入了地中海沿岸塞得港的運河,並到達運河的中點,隔天順利抵達達蘇伊士港口,從而成功停泊在紅海中。

蘇伊士運河的使用規則

僅僅六年後,埃及的債務瀕臨破產,因此在 1875 年,英國以 400 萬英鎊的價格購買了埃及在這條航道上的股份,不過法國仍繼續擁有多數股權。1882 年,英國在與埃及的戰爭中獲勝,取得對埃及的控制權,包括座落在埃及境內的蘇伊士運河。蘇伊士運河公司的大股東法國,這次也同樣希望可以削弱英國對運河的控制力,因此號召歐洲大國要求英國保證:英國佔領埃及之際,不會影響其他國家利用運河進行商業或軍事過境的權益。

1888 10 29 日,奧地利、法國、德國、英國、義大利、荷蘭、俄國、西班牙和土耳其等國在君士坦丁堡簽署《蘇伊士運河自由航行公約(Convention of Constantinople Respecting the Free Navigation of the Suez Canal)》,使運河在未來的地位更加明確、並避免可能出現的危險。該公約賦予運河國際地位,且約定無論在戰爭與和平時期,皆向所有商船或戰爭船隻自由開放、不區分船旗,不得封鎖運河、不得在運河駐軍。

然而,運河的地主埃及,本身卻不是君士坦丁堡公約的締約國,歐洲各國也忽視公司與 1866 年與埃及政府的約定,擁有運河領土主權的埃及到最後根本對運河毫無實質的控制權和管轄權。

此外,當時佔領埃及的英國雖勉強接受該公約,不過對公約提出保留,主張英國軍隊佔領埃及期間,可能會限制運河的通行。依照國際法,對條約保留必須經過其他締約國全體同意,不過英國本次的保留只有法國同意。雖英法兩國在 1904 年協議時,英國放棄此項保留,才讓本公約正式生效,不過英國在往後的大小戰爭中,仍以保留公約、是埃及的保護國為由在運河駐軍,禁止敵人船隻進入運河。

1922 年,英國給予埃及獨立,並於 1936 年在倫敦簽署的《英埃條約》中,宣布埃及為獨立主權國家,但埃及仍允許英軍繼續駐紮在蘇伊士運河地區,以保護英國在運河上的財務和戰略利益。

撼動國際的蘇伊士運河危機

第二次世界大戰結束後,由於石油運輸使蘇伊士運河公司利潤迅速增長,再加上冷戰局勢,使蘇伊士運河的戰略地位更顯重要。英國當時在運河駐軍將近八萬名,是該國在中東地區的重要軍事基地。不過埃及的民族主義也在戰爭後隨著國際浪潮而逐漸高漲,也使埃及和英國的關係日益緊張。

1951 年,埃及甫當選的領導人 Nahas Pasha 單方面宣布撤銷 1936 年的《英埃條約》,但英國拒絕退出蘇伊士運河,導致雙方武裝衝突。1952 年,英國佔領開羅,脅迫埃及國王罷免 Nahas Pasha;不久之後,埃及的 Gamal Abdul Nasser 將軍便推翻了埃及國王,並讓自己擔任總統,使埃及走向共和制,也同時開啟國內的經濟發展和勞工改革。 

英國為了改善英埃關係,不堅持 1936 年的條約,因此在 1954 年,英國和埃及另外締結了《英埃協定》,約定英軍應分階段撤離蘇伊士基地,同意在 20 個月內撤出所有部隊,由英國和埃及共管英軍基地;埃及將同意尊重通過運河的航行自由,並允許如果蘇伊士運河受到外部勢力的威脅,將讓英軍重返埃及。而根據條約條款,蘇伊士運河公司要到 1968 11 16 日才歸埃及政府所有。

1956 1 月,英國和美國承諾提供資金給埃及建造新的水壩,但 Nasser 總統向美國的死對頭蘇聯購買武器,計畫摧毀當時建國不久的阿拉伯頭號公敵以色列,因此美國和英國撤回了對埃及的資金援助。對此, Nasser 總統在 1956 7 19 日宣布將蘇伊士運河公司國有化,公司的股票持有人依前一天巴黎股票市場價格補償,由埃及管理運河,表示將利用經營運河所獲得的收入來修建大壩,但不會影響運河的國際地位。這樣的大動作,引發英法的不滿。

經歷過第一次以阿戰爭的以色列非常擔心埃及的重新武裝將發動一系列新的邊界衝突,因此向法國購買飛機和武器;法國也因此與以色列秘密會晤,並邀請英國參加談判,並達成秘密協議:由以色列進攻埃及,從而為英法入侵蘇伊士提供藉口。以色列即於 1956 10 29 日發動首次攻擊。同年 11 5 日,即 Nasser 將運河收歸國有的三個月又十天後,英、法兩國對蘇伊士發動了進攻。

「英法以」三國軍隊在戰爭上很快取得優勢,不過此次行動,也受到國際輿論的強烈批評,時任聯合國秘書長即堅持要求停火,連二戰英法的盟友美國也被激怒,總統艾森豪更直接施壓英國首相停火;而蘇聯也警告英法,不惜發射核子武器。11 6 日,英法決定停火並在年底撤軍,由聯合國維和部隊接管,以色列最後也在 1957 年撤軍。

1957 年,蘇伊士運河經清理之後重新開放,美國和聯合國也確認了埃及對運河的主權和所有權。埃及宣佈將遵守 1888 年的公約確保運河自由航行,對公約解釋爭議可交由國際法院解決,其他爭端則依照聯合國憲章處理。埃及並將此宣言向聯合國登記,刊載在《聯合國條約彙編》,成為具有法律拘束力的文件。

運河危機後,國際局面重新洗牌

前述蘇伊士運河危機,被學者視為影響二戰後國際情勢的重要事件之一,也被視為第二次以阿戰爭。這也是美蘇兩大巨頭在冷戰期間唯一一次聯手維持國際秩序,即便各自的目的不同,美國希望拉攏剛從歐洲殖民中解放的第三世界國家對抗蘇聯,而蘇聯則希望移轉國際輿論對當時蘇聯入侵匈牙利一事的批判。

此次事件後,蘇聯也發現,「核武」是很好用的外交威脅工具,因此從 1958 年的柏林危機,到 1962 年古巴導彈危機,都曾有效運用核武這項籌碼,來鞏固一定的國際地位。

此次事件後,英、法當局的執政者也為此下台,更加速了英國殖民主義的瓦解,也讓英國慢慢退出國際強權的地位,由美蘇兩國成為國際社會的二元霸權。而法國也認為,美國並非可靠的盟友,因此開始連結其他歐洲國家,促成 1957 年歐洲經濟共同體(即歐盟前身)的成立。

運河到底該怎麼管,迄今還是個難題

運河雖然讓公眾通行,但仍然不落入海洋法的規範,它和國際河流、湖泊等都被歸類為國際水道(international watercourse);雖聯合國國際法委員會曾草擬法案,統一規範國際水法,不過目前國際運河、國際河流等國際淡水議題,仍是由各別的條約獨自規範。

相較於國際河流,是單一水道跨過多個國家領土,目前重要的國際運河─包括巴拿馬運河、蘇伊士運河、基爾運河,全境都在單一國家的領土內,照理說地主國有絕對的主權可以決定如何處置運河,不過上開運河都因為其便利性,成為國際水道,因此長期屬於中立性質,保持對他國的開放。

蘇伊士運河危機除了牽動整個國際情勢,回歸國際法層面,更是首次為運河在國際社會上奠定地位,也為嗣後巴拿馬運河要如何設計條約規範,留下可資依循的前例。

這次的「大排長榮」事件,也剛好可以讓我們趁機認識一下蘇伊士運河,了解背後的故事與法律議題,一起回顧這段運河的百年爭奪史。

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