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民用漁船群聚南海惹議,中國該負責?|白目觀點

南海問題向來牽動著亞洲國家的敏感神經,從菲律賓南海仲裁案之後,南海的爭議不減反增。因為中國政府對於南海島礁的佔領意圖越發明顯,透過建立機場、填海增陸、增設軍事基地、氣象站等等方式實質佔領爭議島礁。

就在2021年三月底,中國籍220艘民用漁船群體聚集於南海牛軛礁附近海域。菲律賓政府指出該漁船所在區域是菲國的專屬經濟區與大陸架,中國漁船的行為已經侵害了菲國在聯合國海洋法公約所享有的權利。

然而中國政府回應,這些漁船只是風浪過大、集中在一處休息而已,並且中國漁船於該海域進行漁捕也行之有年。這樣的回應,等於是間接否認了這些漁船與中國官方有任何關連。

然而,這些漁船真的是因為「民用」而與中國政府沒有關係嗎?私人行為到底怎樣才能算在國家的頭上?

國家也會作錯事?何謂國家不法行為?

國家是一個集合體,是由一群人所形成的團體,透過規範,賦予這個團體在法律上的相應人格,也因此我們稱國家為「法人」。而正因為國家是一個法人,國家要完成任務,仍然仰賴個人的行為來完成。如同公司一樣,公司也是一個法人,因此公司的行為仍仰賴於公司代表與職員來完成。

因此,個人在代表國家的情況下,其所做的行為都會被認為是國家行為。不只是代表國家的國家元首所做的承諾,會被視為是國家行為,國家元首分配權力給其他官員履行職權的行為,也同樣會被認為是國家行為,例如經濟部長代表國家進行貿易協議的談判、或是外交部長參與國際會議時所作出的承諾。

換句話說,國家代表若做出違反國際法的行為時,等同國家違反了國際法,這時國家就必須為這樣的不法行為負責,我們就稱之為「國家不法行為」,例如國家元首號令軍隊鎮壓手無寸鐵的百姓,便可能違反而國際人道法而形成國家不法行為。

然而國家好比一個巨大的機器,需要透過許多精密的器具以及齒輪才能完成其運作,為國家付出力氣的個人也相當多,究竟在何種情況下,個人或團體所做的事,才可以被認為是國家行為呢?

誰的行為才代表國家?

聯合國大會下的國際法委員會,在2001年時起草了「國家不法行為責任草案」,整理了國家行為的可能態樣。從第4條開始,提供了八種不同個人或團體行為,可以當作國家不法行為的狀態,其分別為:

  1. 國家機關之行為(第4條)、
  2. 授權行使公權力之個人(第5條)、
  3. 控制他國機關(第6條)、
  4. 機關或國人行為逾越國家指示(第7條)、
  5. 國家直接命令或控制的個人行為(第8條)、
  6. 缺乏國家官方授權的個人行為(第9條)、
  7. 叛亂團體成立新政府(第10條)
  8. 國家事後承認的個人行為(第11條)。

在這些國家行為態樣中,其中所謂「國家直接命令或控制」的個人行為最受爭議。究竟國家要控制或是介入這些個人行為到何等程度,才算是國家行為呢?

1986年,作為判斷「國家責任」的主要機構,國際法院曾在尼加拉瓜控告美國一案中指出,要符合「國家直接命令或控制」的情況,必須是要國家直接下達命令、控制該團體或個人履行其命令(註)。換句話說,認定國家是否直接控制個人或團體的時候,要看國家是否有實質控制或是下達命令的行為,單純的經濟援助不能算數。

中國漁船群聚能算到中國政府頭上嗎?

中國漁船群聚南海牛軛礁一事,由於聚集的漁船都是民用漁船,並非中國政府機關轄下的公用船舶,因此可以排除由政府機關直接作成的情況。

但這次220艘民用漁船的集結,是否算是中國政府直接命令或控制的行為?如果能有明確證據證明前述情況,,這些漁船的行為便可視為是中國政府的行為。

然而中國外交部透過發言人表示,這些漁船只是經常於該海域捕魚的漁民,為了躲避風浪而在牛軛礁近海聚集。等於是間接地說明,中國官方並沒有下達指令給這些漁船。不過,中國政府透過私人行為來實現官方政治目的的情況已非少見,因此國際社會可能有無法認同的反應,實不意外。

附帶一提,中國官方透過私人行為,實現官方目的的情況還有國營企業。中國國營企業透過私人名義進行侵害人權或是國家主權,已受國際社會關注許久。例如一帶一路中便是透過國營企業給予地主國優惠貸款、提供建造技術,近來斯里蘭卡便因還不出貸款金額而拱手將漢班托塔港九十九年經營權讓給中國,引起國際社會關心。聯合國人權高級辦事處更透過報告要求國家,應該要監督國營企業有無侵害人權的情況、並要求國家應盡力避免自己的國營企業有如此違法行為。

無論如何,透過私人行為來規避國家責任,似乎是中國政府想要達成的目的,而各國也對此已有警覺。。雖然從國際法的規範來看,可以將私人行為連結到國家本身,而讓國家承擔自己的不法責任,然而在面對官方不斷利用私人取巧的時代裡,國際法如何更迅速地應對,如何進一步和平解決這類的爭議,仍有待國際社會共同來實踐。

(本次主筆|資深編輯李濬勳)

*本專欄法白主筆室「白目觀點」每週三晚上更新。

註:前南斯拉夫特別刑事法庭在Tadić犯下違反人道案中給了不同的標準,該法院認為:只要國家有經濟援助該團體或個人,便可構成第8條的直接命令或控制個人行為的情況。由於前南斯拉夫特別刑事法庭與國際法院之間,互相不隸屬也沒有關係,所以因此二法院可以各自採用自己的標準。但因為國際法院是在判斷「國家責任」的主要機構,而前南斯拉夫特別刑事法庭是在審理個人的國際刑事法律責任,因此在判斷國家責任時,多數意見仍然會採國際法院的見解。

首圖來源:South China Sea | Yosomono | Flickr

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