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打新冠疫苗萬一出問題了,該怎麼領補償?美日兩國有何借鏡?|賴宜欣

作者:賴宜欣

台北大學法律系學士,政治大學法學碩士,日本國立名古屋大學特別研究生。興趣是外文和比較法研究。現為執業律師。


隨著新冠肺炎疫苗研發成功,世界進入了疫苗搶購及大規模施打潮。臺灣在疫苗供給逐漸到位後,也致力於提升接種率。

然而,此時卻開始傳出民眾接種後身體不適,甚至死亡的個案。這些疑似因接種產生的嚴重不良反應,讓臺灣人民對施打疫苗開始卻步。

因此,施打疫苗如果產生不良反應該怎麼救濟?臺灣現在的做法是什麼?疫苗研發大國—美國,與本次東京奧運主辦國—日本,對於新冠疫苗不良反應,又是如何處理?一起來檢視臺灣有沒有能做得更好的地方吧。

臺灣的「預防接種受害救濟基金」

臺灣目前對於疫苗接種的不良反應,依《傳染病防治法》第30條,設有「預防接種受害救濟基金」。

如果有人因為預防接種產生「嚴重疾病、身心障礙及死亡」等不良反應,經請求權人提出申請書及相關證明後,衛福部會召集審議小組,審議「是否與接種有關」。

如果經審查之後,確認事故與疫苗之間有所關連,或無法確認不良反應與接種疫苗是否有一定關聯性的時候,最高會給付600萬元的補償;此外,這筆基金也針對「釐清關聯性所生的相關醫療費用、解剖死者、孕婦的流產或死產」等狀況,也會酌給補助。而根據《傳染病防治法》與《預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法》,讀者該如何主張權利,筆者自製表格整理如下:

申請方式[2]填具預防接種受害救濟申請書,並檢附受害證明或其他證明受害的各種資料,向「接種地」的衛生局提出申請
申請期限得知受害起2年,或受害發生起5年內。
審查方式中央主管機關設「預防接種受害救濟審議小組」審查:

1.接種與受害關聯性。

2.受害救濟的補償金額。

3.其他跟接種救濟的相關事項。

審查過程中,還可以邀請申請人陳述意見,委託相關機構調查研究,或邀請學者專家鑑定。

審查時限資料齊全交給審議小組起6個月內,得延長一次3個月,即最長9個月。
支付內容死亡給付、障礙給付、嚴重疾病給付、其他不良反應給付。
支付金額有關聯性:最高給付至600萬;

無法排除與接種關聯性:最高給付至350萬;

無關聯性:不給付。

酌給補助一、嚴重不良反應症狀,經審議雖然與預防接種無關者,可是那是為了釐清症狀與預防接種的關係,所施行的合理檢查及醫療費用;最高給予20萬元。

二、疑因預防接種受害致死,並經病理解剖者;喪葬補助費30萬元。

三、孕婦疑因預防接種致死產或流產,其胎兒或胚胎經解剖或檢驗,依孕程最高給付新臺幣10萬元。

 

美國及日本的作法,有何借鏡?

2020年經歷過幾波爆發,美國確診及死亡數居高不下,因此也積極研發疫苗,並相當快速就進入施打階段。

而日本為了如期舉辦已經延期1年的東京奧運,也致力於在東奧前盡速提升新冠疫苗施打率。但兩國在提升新冠疫苗施打率的同時,對於疫苗產生的不良反應當然也要訂出對策,接下來,就來看看美國和日本是如何因應的吧。

1. 美國的「國家疫苗補償損害計畫」

早在1988年,美國(以下相關資訊,請參考註一)就有「國家疫苗損害補償計畫(National Vaccine Injury Compensation Program ,簡稱VCIP)」,這個計畫隸屬於衛生及公共服務部(Health and Human Services,簡稱HHS)。

本計畫以補償一覽表列出屬於補償對象的疫苗及不良反應種類,如果施打指定的16個例行疫苗,出現羅列的不良反應,申請人不用證明損害和接種之間的因果關係,也能直接領取「無過失補償」,且補償範圍包含醫療費用、勞動上損失、訴訟費用(含律師費)、精神上痛苦及其他相關費用。

不過,本計畫最大的問題在於,目前新冠肺炎疫苗還沒列入補償所指定的疫苗中,因此接種新冠疫苗出現不良反應,不能依此計畫申請補償。

那麼,在美國接種新冠疫苗出現不良反應,就沒有其他補償方法了嗎?

此時可以考慮,在2005年通過的「公眾防範及急難準備法(Prep Ac,註二)」。在該法之下,有一個「損害補償對策計畫(CICP)」。但該計畫比較著重在促進疫苗研發,乃明文提供疫苗生產商法律免責權,鼓勵廠商進行疫苗開發,同時也會嚴格認定被害人的損害補償請求。

此時,不但需要證明損害與疫苗施打的因果關係,更把提出請求的時限限縮在12個月之內。要知道,在短期內需準備足以證明醫學事實的相關文件,是非常困難的,大部分請求也多被以「醫療紀錄並未支持其請求內容」的理由拒絕,這也常被法界人士所詬病(註三)。因此,有律師認為最釜底抽薪的方法正是更改VICP的規則,在補償名單中增加新冠肺炎疫苗。

2. 日本的「健康被害救濟措施」

日本則是在「預防接種法」中設有「健康被害救濟措施(註四)」,厚生勞動省(約綜合我國衛生福利部與勞動部)為其主管機關。

申請人可以向地方機關提出申請文件,地方機關再向厚生勞動省送件,並由厚生勞動省召開疾病障害認定審查會,來認定預防接種和健康受害間是否有因果關係;如肯認,則由地方機關直接撥款,如否認則不給付。

「健康被害救濟措施」會採較寬鬆的審查,這是因為預防接種的不良反應雖然不常導致健康受損,但接種產生的不良反應既然難以避免還,所以不論在接種過程中有無過失,只要認定預防接種和健康被害間有因果關係,就應迅速救濟。

2020年10月2日,為了預防新冠肺炎的蔓延,厚生勞動省也把新冠肺炎的疫苗接種劃入「預防接種法」中「健康被害救濟措施」的對象,除了接種費用完全免費,也能針對接種後產生的不良反應申請補償;如有後遺症,每年最高支付506萬日幣(約155萬元台幣)的身障年金,如造成死亡,最高對遺屬更給付4420萬日幣(約1340萬台幣)。

不過,有醫師點出目前這個制度的問題:在於不良反應的認定基準其實並不明確,且被害者即使得到國家的補償,仍可對製藥企業和國家提起訴訟。

因此有人認為,日本應該學習美國的預防接種健康被害救濟制度(VICP),和此附隨的免責制度。也就是說,如果決定就接種受害提起訴訟,就不能申請救濟補償;相對來說,如果得到補償的話,也就不能再提起訴訟請求損害賠償。

換句話說,如果能就各種疫苗及對應的不良反應訂出明確規定,並公開製作表單,讓人民能獲得適切補償,也就能有效降低訴訟比率(註五)。

對此修正意見,日本在令和二年(2020年)12月9日即修正了預防接種法,明文規定:若新冠疫苗業者因為接種問題需負損賠責任,則改由國家補償。

 

未來修改方向:如何減少補償爭議

臺灣目前的規定中,對於無法排除不良反應與疫苗有所關聯的案例,也可能獲得救濟,以及在確認接種與損害間有無關聯性的合理費用上,也能酌給補償。筆者認為這些規範,顯示臺灣法有考量到健康損害和接種間因果關係不好證明的問題,是值得讚許的。

總結來說,臺灣目前的做法,優點是有考量到預防接種的特點,也就是健康損害和接種間因果關係不好證明的問題,因此放寬補償範圍,包含無法排除不良反應與疫苗有所關聯,以及確認關聯性的合理費用。

但缺點在於,救濟審議的決定包含了有無關聯性及救濟金額等事項,如果對審議結果不服,仍然有走上司法訴訟的可能性,而司法實務基本上都對專業會議的決定予以尊重,換句話說,這類事件當中,訴訟法院往往遵循機關的決定,人民可能沒辦法透過訴訟,在不良反應的救濟上得到更好的結果。

那麼美、日兩國有什麼是臺灣可以學習的嗎?

從美日的現行制度來看,目前兩國的法界跟醫界的意見,較贊成的方向是美國的預防接種健康被害救濟制度(VICP),也就是需先將新冠疫苗列入補償範圍,同時並對新冠疫苗施打所對應的不良反應列出明確規定,這樣只要有接種事實,在接種後也產生了明定的不良反應,就能請求補償,並且在補償後就無需再進行訴訟。

這樣的做法,不僅可以解決健康損害和疫苗接種間因果關係難以證明的問題,也可以免除可能因產生疫苗訴訟,消耗時日及司法資源的問題。

這一點,也許就像前述美國的VICP制度,彙整新冠疫苗接種的不良反應,並把它明文規定下來,讓接種後就發生那些不良反應的人,就能馬上請求補償,並設立合理的補償數額,讓補償更具體明確,且在補償後就無需再進行訴訟,或許這是個臺灣未來可以檢討改正的方向。

 

註一:參考資料如下

  1. You can’t sue Pfizer or Moderna if you have severe Covid vaccine side effects. The government likely won’t compensate you for damages either」;
  2. Health Resources & Services Administration
  3. National Vaccine Injury Compensation Program

註二:Prep Act.全名為:「Public Readiness and Emergency Preparedness Act.」;CICP全名為:Countermeasures Injury Compensation Program (CICP)

註三:從運作情況來看, 相較於VICP從1988年開始接收請求,至今此計畫已經支付了約44億美元的補償,CICP從2005年起10年間只通過29件,計600萬美元的補償。相差甚鉅。

註四: e-GOV法令検索,予防接種法 「第五章 定期の予防接種等による健康被害の救済措置 」

註五:「新型コロナワクチン、現状の日本の制度では訴訟が多発しかねない理由」,久住英二

 

 

參考資料

【臺灣】

 

1.預防接種受害救濟相關表單下載

2.預防接種受害救濟案件申辦流程

【美國】

  1. https://www.cnbc.com/2020/12/16/covid-vaccine-side-effects-compensation-lawsuit.html,「You can’t sue Pfizer or Moderna if you have severe Covid vaccine side effects. The government likely won’t compensate you for damages either」
  2. https://www.hrsa.gov/vaccine-compensation/faq,Health Resources & Services Administration
  3. https://www.hrsa.gov/vaccine-compensation/index.html,National Vaccine Injury Compensation Program

【日本】

  1. 厚生勞動署,預防接種相關事項

 

  1. 厚生勞動署,預防接種健康被害救濟制度

 

3.e-GOV法令検索,予防接種法 「第五章 定期の予防接種等による健康被害の救済措置 」

4.「新型コロナワクチン、現状の日本の制度では訴訟が多発しかねない理由」,久住英二

  1. 予防接種法とは コロナワクチン「臨時接種の特例」
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