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Written by 15:19 專欄, 白目觀點

誰該優先施打疫苗?你被忽略了嗎?|白目觀點

在嚴峻的疫情中,國外廠牌的疫苗到來,又或國產疫苗的問世,讓整個混沌的局面出現了曙光。然而「誰該優先施打疫苗?」是一個不得不面臨的棘手問題。

首先,這不是一個純粹的政治問題,要知道公共資源是透過制度去分配的;也就是說,疫苗施打的順序,是依照指揮中心公布的規定來安排。

規定內容是否妥適,分配是否公平,也是一種法律問題。

其次,誰該優先施打,之所以值得討論,是因為媒體爆出不少非高風險者,搶先跳過既有規範施打疫苗,這不僅產生濫用「特權」的疑慮,更凸顯分配資源的標準,是否能讓社會上不同族群感到心甘情願,乖乖等候疫苗到來的那一天。

比方聯合報說:司法院秘書長林輝煌在法官論壇上解釋「為何法官未能優先施打」,卻遭到法官質疑。該名法官在網路上提到:「沒有這些外送員,社會大眾就沒食物可吃,會餓死嗎?法官維護憲法、保障人權,還不如一個外送員對社會運作來的有貢獻?」

此話一出,立刻引發軒然大波。

不過,資源一旦有限,這種相互比較的戲碼,未來只會層出不窮。所以共同來討論疫苗的分配順序,凝聚社會共識,就是一件降低紛擾、促進防疫的好事。

疫情爆發後,我們常聽到「同島一命」的打氣說法,而大家是否真的認可彼此,願意一起實現「防疫共同體」,就看我們投入的關心程度了。

而誰該優先施打,終究涉及價值選擇,沒有絕對的標準答案。雖然如此,但還是有能聚焦的方向,以下將從「如何分配」、「如何讓人民信賴分配」和「誰來分配」三點來討論。

如何分配?

如同大法官說過,人民的健康權,不只是憲法所保障的基本權利,而且國家對人民身心健康還負有「最低限度的照顧義務」。簡單來說,就是要顧好每個人的健康,讓我們好好活著做人。

所以理想上,當然是要讓人人都能來一針疫苗。

但如果醫療資源終究有限,施打順序勢必有別,那要如何自圓其說這樣的差別待遇呢?

該如何分配,才會符合我們心中的「分配正義」呢?

目前指揮中心的規定,雖未明確解釋此一排序所依據的想法,但是我們還是可以歸納那樣的分配順序,主要是以「整體社會健康最大化」為考量。

換句話說,那個排序充分展現一種態度:假如疫苗無法滿足所有人的健康需求,那就先滿足「維繫社會關鍵功能」或「死亡風險較高」的人吧,這樣才能維繫醫療與防疫體系的運作,並降低死亡率。

像是優先施打對象有:醫護人員、邊境管制人員等,如此則能降低感染並減少社區傳染的機會;而當本土病例已然發生,則疫苗施打的順位也會慢慢及於死亡風險較高的人。

不過,大家有沒有發現,這樣的順位,在形同獎勵對社會維繫有所貢獻的人(註一)之餘,同時也顧慮到每個社會也都有部分成員,因為種種因素,無法透過工作來滿足社會或自身的需求。當有這種未被滿足的需求出現時,整個社會即有責任提供援助,像是疫苗。

這份責任,就像大法官所說:鑒於國家資源有限,固然須考量國家財政狀況,妥善分配福利資源,但不可以只用受益人的特定職位或身分,作為差別待遇的唯一依據,也要力求符合人民的基本生活需求。

這樣透過資源分配,讓每個人都能擁有實現自己志向的可能性,並且緩和自身無法選擇的因素(如自然老化或生來特徵等),才更接近所謂「分配正義」

換句話說,透過照護資源的分配,我們可以緩和個人無法控制的因素。如果某人是出於結構性的因素或自然老化,無法參與主流社會的運作,那麼透過資源分配,就有可能修正這項結果。

不然,難道那些被主流社會視為沒有貢獻的人,就活該等到最後才能施打疫苗嗎?

最後,當各項指標都相同的時候,那該怎麼決定彼此的先後?例如政府近日開放18歲以上民眾登記接種;疫情指揮中心表示,接種先後順序將採「長幼有序」原則,不會先搶先贏。

本文認為,實行抽籤制會比長幼有序制來得合理。因為長幼有序制並沒有辦法充分說明:為何在相同指標下,年輕人要讓給較為年長的人?較為年長的人,因為社會歷練,反而可能在經濟等資源上更具優勢,較有能力防護自身或減少接觸風險;而「隨機抽籤」的分配方式,更能反映每個人獲取疫苗的平等需求(註二)。

如何讓人民信賴分配?

哪些人可以獲得珍貴的疫苗,自然眾說紛紜,所以除了「如何分配」之外,我們也別忘記「讓人民信賴分配」。

關鍵字就是「審議民主」。

也就是說,雖然我們選擇了代議政治,但考量政府畢竟有其惰性或思慮不周之處,還是該盡量讓立法或行政部門以外的公民參與決定程序(小則公布決定理由,大至開聽證會等等),盡可能地交換並理解彼此想法,藉此強化疫苗施打順序的正當性。

那民眾參與的程度該多深入?大法官說:正當法律程序的內涵,應視基本權利的種類、限制強度、所欲追求的公共利益或各項可能程序成本等綜合考量,由立法者制定相應的法定程序。

而疫苗施打的順序,除了人命關天,也因利害關係複雜,容易產生紛爭,所以自然要透過法定程序,積極促使參與、建立共識,才能打造「防疫共同體」。

具體來說:

  1. 要確保人民能盡量知悉疫苗施打的相關資訊。
  2. 強化決定過程的透明性,如詳加解釋排序的價值觀。
  3. 事前允許人民適時向主管機關陳述意見,甚或舉辦聽證。

如此貫徹程序,才能證明決策值得信任,而且事後也便於法院經由「程序是否滿足」,去挑戰結論的好壞(註三)。

然而,衛福部預防接種組網站雖有公開疫苗分配的會議記錄,但會議成員多為醫藥公衛背景的專家,似乎沒有常民代表,而且在會議記錄中大多只描述結論,對於討論過程和分配順序的理由,也欠缺詳細說明。

因此有學者建議,衛福部或可仿效美國疾病管制與預防中心,以直播或錄影的方式呈現疫苗分配專家討論會議的過程,並上傳會議簡報或檔案,詳細公開相關的科學證據和倫理原則,讓其他領域的專家學者與一般民眾都能主動了解現有分配模式的辯論過程和背後理據。

也因此,如何補強決策透明度及可問責性,還是該回到《傳染病防治法》去設計;如同前面所說,疫苗施打順序始終也是法律的設計問題,民主社會應該共同關心。

誰來分配?

最後一點,施打順序該完全授權讓「指揮中心」來單方決定嗎?換句話說,疫苗施打的順序,是否也經由立法者先寫好規定,再交由行政部門去作執行呢?

為了回答這個問題,就必須要介紹一個概念,叫作「法律保留」。這個概念強調,某些領域的事物,必須先保留給法律加以規範(或多或少不一定),行政機關才能動作。

所以觀察重點就在於:到底什麼領域的事物,應該先讓立法者來決定,而且深入到何種程度

答案是「越重要的事情」,就「越要完整保留」給立法者作決定(註四)。這是因為國會議員的組成,來自全國各選區,背後代表著不同族群的想法,而且審議過程又很繁複,十分適合用來決定事關重大且容易七嘴八舌的政治議題。

而疫苗施打這件事,與疫情是否能緩解息息相關,可說是人命關天,自然是非常重要的事情,所以立法者就有義務,用細緻的規定去規範疫苗的施打順序。

可是,就算要細緻也不該讓立法者一手包辦,只讓行政機關執行。

因為如果疫苗施打的順序,一律提升到法律位階,勢必在討論的時候,會多次因為醫學問題而卡關,並被繁複的立法程序影響而動彈不得:未來,甚至還可能因規定過於細瑣,導致個案操作上的僵化。反觀,行政機關的特色就是對於主管議題富有「專業」且「彈性」,可以配合疫情的波濤洶湧隨時作調整。

所以疫苗施打的順序,也許該讓立法者先點出「規範的方針」,再授權行政機關透過命令加以規定。讓行政部門參與「醫療資源」的分配設計,是不可避免的事情

只不過,現行的規定可能對於行政機關稍嫌寬厚,立法者的參與也較為薄弱。

如《傳染病防治法》規定:預防接種施行的條件、限制等相關事項,可以交由中央主管機關用「辦法」作細部規定。很明顯的,立法者並沒有在《傳染病防治法》中設下更多對於疫苗施打順序的指示,而傾向全權交由行政機關來劃分。

這種做法,似乎就跟我們對立法者的期待有些出入。

直白的說,立法者有更多介入的義務與空間。

大法官過往就在「核四是否停建」的爭議中提醒我們,立法者對於重大事項的規劃,其實應該多多參與。當時提到:本於行政院對立法院負責的憲法精神,當有施政方針或重要政策變更,基於立法院對「國家重要事項」的參與決策權,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。

疫苗施打順序當然是國家重要事項,立法院除了用質詢的方式參與決策,也別忘了可以用更多法律規定,指示行政機關該如何分配這些珍貴資源。

(本次主筆|網站主編 王鼎棫)

 

註一:這樣的概念也不是沒有爭議。因為這允許以少數人的損失換取多數人的利益,就有可能假借大多數人的利益掠取少數人的權利。

註二:但抽籤之前也要小心,是否已經窮盡一切努力,找出所有合理的差異,才能用抽籤的方式分配,否則就會有:故意用「不選擇」來避免做出艱難的抉擇的疑慮。

註三:由於疫苗政策的推動,首重安全與信任,英國跟美國下了很多苦心,建立國民對疫苗排序的可問責性,請參:雷文玫/疫苗怎麼排序才符全體利益?英美不只機制透明,還要提出證據取信於民

註四:大法官,也在司法院釋字第443號中表示類似看法:什麼事情應該交由立法者規定,或委託行政機關用命令來規範,就要看規範對象本身的重要程度,或被干預的程度而定。舉例來說,如果只是為了執行法律規定,需要一些技術性的配套措施,這種就可以讓行政機關自己發布命令來處理;反觀若是那些非常重要,有助實踐公共利益的事項,就應由立法者自己制定規範為宜。

 

參考文獻(照姓氏筆畫排列)

王培瑋、璩大成、邱婷芳,新冠肺炎口罩風波:醫療資源分配倫理原則及挑戰,北市醫學雜誌,第18卷1期,2021年3月。

吳全峰、董鈺琪,民眾對全民健保給付合理論責機制之態度調查,台灣公共衛生雜誌 ,第37卷2期,2018年4月。

張兆恬,論「民主審議」作為一項生命倫理原則及其規範意涵,中研院法學期刊,第23期,2018年9月。

洪惠芬,「分配正義」還是「形式正義」?身心障礙作為福利身分與歧視的雙重意涵,臺灣社會福利學刊,第10卷2期,2012年6月。

林耕漢,論支持健康照護權利的正義理據,政治與社會哲學評論,第67期,2018年12月。

楊元傑、林映彤、嚴如玉,新冠肺炎疫苗的分配正義:台灣疫苗分配模式之分析,北市醫學雜誌(預刊線上發表)

蔡甫昌,新冠肺炎大流行下之疫苗分配,健康世界,第534期,2021年6月。

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