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從「台灣議會請願運動」談台灣議會政治流變|白廷奕

1895 年,威海衛。日軍魚雷擊中鐵甲艦定遠號的那一刻,歷史敲響了大清北洋水師的喪鐘,也隱隱轉動著遠在 850 英里外,那座小島的命運齒輪。

反抗與知識階級的形成

當日本人踏上這片土地,面臨「異族」統治的台灣人是驚懼又焦慮。巡撫唐景崧與仕紳密切討論後,發布電報,希望各國協助維護台灣自立性,但隨之而起的台灣民主國,並沒有成功取得國際援助。在為時數月的血戰中,上萬名台灣人「從容就義」,直到日軍進入台南後,大局底定,剩餘的台灣人轉而投入游擊性的武裝活動。

在衝突的另一端,日人設立總督府,著手於民政與軍事事務,教育也是其中一環。學務部部長伊澤修二上任初期,為了有效統治台灣人民,主張普及日語的同化教育,設立「國語傳習所」,成為後來的「公學校」。[1]總督府雖然廣設國民學校,但在 1943 年實施義務教育以前,基礎教育的普及率不彰,更不用說高等教育,只有國語學校與醫學校兩個選項,這讓精於學業的知識份子深造無門。

受限於隔離教育,台灣本島的升學管道窒礙難行,殖民母國憑著交通與語言的便利性,自然變成士商子弟留學的不二選擇。[2]再加上總督府於 1899 年起實施的「官費內地留學」政策,赴日留學的台人漸漸增加,到了 1921 年,人數突破 700 人。[3]而正是這些海外學子的存在,對日後議會設置的請願產生強大的推動力。

台灣議會設置請願運動的萌芽

歷史是條長河,堆積了前人撒下的沙礫,推動著芸芸眾生,影響他們的思想與行動,當時的留學生們也不例外。任何群眾運動皆非無端產生,必須放在時代脈絡下始能略窺一二,大正民主與民族自決浪潮,毫無疑問地,便是當時使請願運動萌芽的重要背景。

1867 年,德川幕府將國家統治權交還天皇,隔年明治天皇宣誓,開啟了日本明治維新時期。儘管在形式上結束了藩閥割據,實質上,這些舊時代的藩士仍然存在,掌握了政治影響力,佔據官僚體系。後來的明治憲法,即使樹立了君主立憲與內閣制的憲政體制,卻因未明訂出任內閣總理大臣的程序,成為藩士干預的著力點。

寡頭壟斷的藩閥政治,終於在 1912 年引發護憲運動,群眾以「打破閥族、擁護憲政」為口號,向內閣施壓,導致桂太郎內閣總辭。所謂「憲政之常道」,在憲政主義的思潮下,成為日本學界熱烈討論的命題。人們希望以眾議院多數黨推舉總理內閣大臣的程序,破除過去由藩士向天皇推薦人選的習慣。此時的日本,由於一次大戰帶來的經濟需求、政治生態的轉變,迎來了思想多元發展的「大正民主」時期。立憲主義、民本主義、自由主義、社會主義,在同一個帝國底下,共鳴齊唱。[4]

相對於當時日本逐步建立起憲政制度,身為殖民地的台灣,卻呈現完全相異的面貌。日軍進入台灣後隔年,日本帝國議會通過「法律第六十三號」,也就是俗稱的「六三法」,賦予台灣總督立法權,採取「特別立法統治主義」。[5]所謂的特別立法統治主義,指的是將殖民地視為母國以外的特殊地區,建構不同的法律秩序。這意味著當時的台灣,不在日本明治憲法效力所及之範圍,諸如「權力分立」等受近代憲政國家所遵循的基本原則,自然也就無法對總督產生拘束力。[6]

基於《六三法》與總督本身的行政權,再加上《臺灣總督府法院條例》的法院管理權及人事任免權,總督可以說是集行政、立法、司法三權於一身,為專制統治鋪平道路。《匪徒刑罰令》以寬鬆的構成要件,將包含竊盜、傷害等犯罪訂為唯一死刑,罪行與刑責極不相當。《保甲條例》將家戶組成保甲,採取刑罰連坐的制度,使社會內部自我監督,形同「以台制台」。這些嚴刑峻罰與社會箝制,都來自《六三法》賦予總督的立法權,因此被當時的知識份子認為是一切惡法的源頭。1907 年,《六三法》被「法律第三十一號」(俗稱的三一法)取代,雖然削弱了總督的立法權,但由於過去的命令依舊被《三一法》維持了法律效力,情況沒有太大的改變。

請願運動的關鍵點

儘管大正民主初期,日本國內對憲政主義展現出強烈的追求態度,卻對身處專制統治的殖民地關心甚少,直到「三一運動」的爆發。1919 年,努力維護國家獨立性的朝鮮高宗驟逝,當時的朝鮮人都認為,高宗是遭到日本的毒殺,群情激憤。3 月 1 日,群眾聚集在塔洞公園,宣讀《獨立宣言書》,主張韓國獨立,但最終遭到日方武力鎮壓。三一運動發生後,日本國內駭然,以吉野作造為主的民本主義學者,大力批評官方在殖民地的暴力統治,輿論開始針對殖民地問題進行討論,此時,身在日本的留學生們自然也目睹了一切、深受鼓舞。[7]

1920 年,熱衷於時事的留學生與台灣士紳成立「新民會」,並推舉林獻堂作為會長,他們首要的目標,就是推動《六三法》的廢除。後來,林呈祿撰文反對這項作法,他認為,一旦廢除《六三法》,雖然會使台灣處在與日本相同的法律秩序中,但也會落入內地延長主義的統治,在同化政策下,漸漸抹滅本土認同,造成文化失根。這群知識階層因此轉向另一種可能取得日本國內支持、維持台灣自主性,又能牽制總督的作法,也就是主張設置「台灣議會」。

1921 年,在取得共 178 人的連署後,林獻堂向日本帝國議會遞出「臺灣議會設置請願書」。「基於以上所述,臺灣特別立法之必要,今後亦將永久存續,且依據立憲政治之常道,使臺灣住民參與特別立法之時機亦已來臨‧‧‧‧‧‧。」[8]請願書談《六三法》問題、談台灣固有文化,也談立憲主義,但最後得到帝國議會「不採擇」的回覆。儘管未果,請願運動已經引起台灣內部的廣泛關注,其中,蔣渭水等人深受感動,以盛大歡迎會迎接請願團。後來,以啟蒙台灣文化為中心思想的「台灣文化協會」成立,促成了後續的請願運動,中間還曾因為總督府的極力壓制發生「治警事件」,直到因為路線問題陷入分裂,最後無疾而終。

請願運動的沒落與地方自治的開展

在日本帝國議會多次否決或拖延後,台人對議會設置熱情漸失,運動成員的分裂,也對運動本身產生衝擊,加上 1930 年代起,日本因為國內的經濟動盪、社會秩序混亂,右翼份子趁勢而起,漸趨保守的政治氛圍,也難以繼續維持請願的動力,運動隨之沒落。但一系列的自主、自決運動不是一無所獲,1935 年,總督府分別以律令第 1 號、第 2 號及第 3 號通過「台灣州制」、「台灣市制」及「台灣街庄制」,賦予州議會、市議會預算案與稅捐法案的議決權,並開放地方自治選舉。

長達十多年的挫敗後,這是台灣人頭一次向總督府爭取來的重大成果,也是台灣史上第一次的地方自治選舉,具有相當的歷史意義。不過,對於台人的政治參與,總督府自然是謹慎小心。首先,這些機構的議員,採取了半數官派、半數民選的制度,侷限了選舉的影響力。其次,透過「年繳指定類別稅金 5 萬元以上」及「獨立生計」的法律要件,大幅限縮台灣人取得選舉權的可能性,農工階級被排除在外。其三,採用與日本眾議院選舉相同的「單記非讓渡投票制」,使台灣人相互競爭。最後,利用選區劃分及議員配額的設計,日人容易取得較多席位,台人競爭少數席位,降低了台灣人在議會中的代表性。

所謂的「單記非讓渡投票制」(single non-transferable vote, SNTV),指的是不論一個選區應該選出幾名當選人,選民都只能投一票(單記),且這一票不會因為任何原因,轉移到其他候選人身上(非讓渡)。由於 SNTV 通常會選出數名當選人,同一族群或黨派內,也會出現 1 名以上的參選人,期待全黨當選,但事實上,正因為票源同一,同黨同派的候選人反而會為了當選,費盡力氣鞏固自己的票倉,同時試圖挖走同伴的牆角,造成「同黨派的內部競爭」比起「黨派間競爭」更為激烈的結果。[9]

在 SNTV 的制度下,當代政黨為了避免同黨競爭的問題,通常會依據過往選舉的經驗與當前的政治態勢,判斷可能當選的席次,進行積極或保守的提名。為充分利用票倉選票,也會採取「配票」手段,使同黨候選人的得票皆能通過預估的當選票數門檻。但由於當時的台灣人缺乏選舉經驗,知識階層在路線上的分裂,加上初次選舉的參選狂熱,因而產生分裂投票的現象,最終是大家都想選,大家都沒選上。種種情況及制度限制,使得當時的市議會選舉中,台灣成年男子比例明明佔了約 74 %,卻僅取得約 49 % 的席次,日本成年男子比例只有約 26 %,卻取得約 51 % 的席次,代表性存在極大的落差。[10]

回歸祖國的幻夢及其破滅

1945 年,日本戰敗,同年 10 月,國民政府軍隊登陸台灣。對於回歸「祖國」,當時多數的台灣人萬分期待,認為終於擺脫日本總督的專制,得到真正的自主與平等,隨著接收日靠近,各地更是張燈結綵、歡鑼喜鼓。但想像很快就被現實打破,中國軍隊沒有戰勝國應有的光輝,反而服裝破爛、軍紀敗壞。有的士兵見郵局外的腳踏車無人看管,隨手就遷走,有的坐火車不買票,直接跨過柵欄、跳進車窗,這些脫序行徑,都令受過日本教育、遵守基本公共秩序的台灣人民瞠目結舌。[11]不僅如此,面對殖民壓迫下的台人,這些跨海而來的人沒有親愛之情,反而施以鄙夷歧視的目光,動輒痛斥台人在日本統治下「奴化」。[12]接收前後的想像落差,為後來的族群衝突埋下伏筆。

在基層社會之外,台灣士紳依然保持著日治時期開放選舉之初,那份積極自主的參政熱情,而當中國政權到來,對於貫徹民主憲政的期待更加濃烈。行政長官公署於 1945 年年底公布《台灣省各級民意機關成立方案》,隔年,先分別舉辦鄉(鎮、市、區)民代表與市參議員的選舉,選舉權的取得,沒了稅金與性別的限制,約有高達 240 萬的公民參與。縣參議員由鄉(鎮、市、區)民代表會間接選舉,省參議員則由縣、市參議員組成的縣、市參議會間接選舉,而省參議員的名額不過 30 人,居然有高達 1180 人競逐,可以見得台灣人當時的政治熱情,絕非止於言談。[13]

省參議會成立的短短兩個禮拜內,省參議員就通過了 141 項提案,也針對貪汙、治安、缺糧等情形予以質詢,戮力從公。[14]但在《臺灣省行政長官公署組織條例》的規範下,行政長官公署有別於其他省政府,屬於直隸行政院的特殊組織,掌握的行政權力更大,也握有一定的立法權,憑藉省參議會的職權,根本難以監督制衡。與此同時,自接收以來的省籍衝突、日漸混亂的社會秩序、不到兩年暴漲十倍的物價、貪腐與不平等的對待,已經累積起強烈的民怨,最終在 1947 年 2 月 27 日的一次私菸稽查,全面引爆。[15]

林連宗被憲兵逮捕,從此失蹤,王添灯遭不明人士帶走,澆淋汽油燒死、棄屍淡水河,剩餘的省參議員中,有些不是逃亡,就是隱退政治圈,導致第三次的大會,僅有 18 名議員參與。[16]228 事件對台灣社會造成毀滅性的打擊,也使省參議會的議事熱情瞬間熄火,儘管事件過後,國民黨中央立刻著手制度改革,試圖挽回台籍仕紳的信任,但一道難以填補的裂痕,已經深深地刻在這片土地上。林獻堂更是對「祖國」心灰意冷,移居日本、至死不歸。

議會變革與民主進程

1949 年,國民黨在內戰中潰敗,中央政府移置台灣,此時,台灣呈現國民大會、立法院、監察院與台灣省參議會同時並存的奇特現象。為了維持對整體中國的「法統」,第一屆中央民代遲遲沒有改選,形成「萬年國會」,反而是被歸為地方民意機構的省參議會,在 1951 年被臨時省議會取代後,於第二屆起直接民選。值得一提的是,除了間接選舉,國民黨在各級民意機關的選舉制度上,維持了日治時期採用的 SNTV,配合戒嚴黨禁,國民黨得以有效利用配票手段,控制議會組成,而省議會隨著台灣仕紳的淡出,漸漸由地方派系取代,成為要角。[17]

從台灣省參議會、臨時省議會,一直到 1959 年的省議會,囿於有限的職權與國民黨中央的掌控,議會始終無法充分發揮其監督制衡的效果,《台灣省議會組織規程》更是規定,省政府如認為省議會特定議決案不當時,有「覆議」與送行政院「核辦」的權力,賦予中央最後決定權。即使具備民意基礎,省議會一直缺乏足夠的權限,但也許正是這個原因,反而使得省議會日後成為推動民主運動的重要據點,1960 年代參與雷震事件的「黨外五虎將」,1970 年代參與美麗島事件的林義雄、張俊宏等人,都具備省議員的身分。

1990 年野百合學運,促成了臨時條款的廢除,解凍了憲法,也迫使國會全面改選。解嚴後的社會,思想主張噴薄而出,那些埋沒在獨裁恐懼中的心聲,散佈於大街之上,彷彿要將百年以來遲滯的憲政發展,在民主化後加速實現。七次的修憲工程,完成了監察委員出任程序的調整、精省、台灣省議會改為省諮議會、廢除國民大會、立法委員席次減半,立法院成為現在的一院制國會,也將選制從原本的 SNTV 改為單一選區兩票制(並立制)。民主憲政,終於真正地在台灣落實。

100 年前,先民發起文化啟蒙,推動議會設置請願運動,只為了在殖民統治下,取得自主、自決的空間。這長達 100 年的悠悠歲月,台灣人受過專制獨裁的壓迫、受過欺侮與歧視、受過戰爭砲火的侵襲、受過思想的箝制與扼殺,即使會嚐盡牢籠孤冷,也可能淪為槍下亡魂,先人追求憲政與民主依然前仆後繼,成為流淌在這片土地上的血與脈。如今,當我們在某日悠然談起議會政治的發展,那些爭取民主議會的歷史記憶,是身為台灣人絕對不可遺忘的過去,只因為它們都在訴說一個堅定的信念——台灣是台灣人的台灣。

[1] 許佩賢(2015)。《殖民地臺灣近代教育的鏡像:一九三○年代臺灣的教育與社會》。台灣:衛城出版。
[2] 吳文星(1982)。〈日據時期台灣的教育與社會領導階層之塑造〉。歷史學報,10 期,頁367-404。
[3] 陳翠蓮(2013)。〈大正民主與臺灣留日學生〉。《師大臺灣史學報》,6 期,頁53-100。
[4] 同前註 3 。
[5] 周婉窈(2011)。〈臺灣議會設置請願運動再探討〉。《台灣史料研究》,37 期,頁2-31。
[6] 關於明治憲法是否適用於殖民地台灣的問題,日本學者於二戰前曾有過熱烈討論,並採取肯定見解。參見王泰升(2007)。〈台灣近代憲政文化的形成:以文本分析為中心〉。《台大法學論叢》,36 卷,3 期,頁1-49。惟日本於諮詢法籍法律顧問 Roven 後,雖採取肯定見解,卻因遭遇台灣人民的頑強抵抗,迅速改以委任總督立法的方式,實施對台灣的統治。況,對此問題,身為權力中心的總督府自身主張前後不一。此外,當時日本欠缺違憲審查制度,對於《六三法》是否違反明治憲法下權力分立原則的疑問,缺乏獨立之司法機構予以判斷,流於政治機關的自我主張。參見王泰升(2014)。〈西方憲政主義進入台灣社會的歷史過程及省思〉。憲法解釋之理論與實務第八輯。台北:中央研究院法律學研究所。頁49-114。是以,本文在此略過精細的學術討論,僅以憲政原則是否在事實上具備實效性的角度觀察,如有違誤,尚且以學術文獻為主。
[7] 同前註 3 。
[8] 此為第二回請願運動的請願書內容。
[9]王業立(2016)。《比較選舉制度》。台北:五南圖書出版。
[10] 陳若蘭(2015)。〈臺灣初次地方選舉:日本殖民政府的制度性操作〉。《台灣史料研究》,22 巻,3 期,頁 139-175。
[11] 高維民口述,福蜀濤記錄(1987)。〈台灣光復初時的軍紀〉。《中華雜誌》,25 期。
[12] 蘇瑤崇(2007)。〈「終戰」到「光復」期間臺灣政治與社會變化〉。《國史館學術集刊》,13 期,頁 45-87。
[13] 馬有成(2010)。〈光復初期臺灣最高民意機關的成立與運作—民國35年至38年臺灣省參議會檔案介紹〉。《檔案季刊》,9 卷,4 期,頁 96-113。
[14] 鄭牧心(1987)。《台灣議會政治四十年》。台北:自立報社。
[15] 同前註12。
[16] 鄭梓(1985)。《本土精英與議會政治 : 台灣省參議會史研究 (1946~1951)》。
[17] 王金壽(2007)。〈政治市場開放與地方派系的瓦解〉。《選舉研究》,14 卷,2 期,頁 25-51。

 

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