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Written by 08:44 2021公投

2021公投專題:千金難買藻知道?

政府為何堅持不能搬離三接?藻礁是什麼?為何環團堅持不能在這裏蓋三接?矛盾與衝突為何如此之大,讓環團與政府不得不以公民投票來直接對決?

「中華民國全國性公民投票第 20 號案」的主文為:「您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?(即北起觀音溪出海口,南至新屋溪出海口之海岸,及由上述海岸最低潮線往外平行延伸五公里之海域)」。然而政府為何堅持不能搬離三接?藻礁是什麼?為何環團堅持不能在這裏蓋三接?矛盾與衝突為何如此之大,讓環團與政府不得不以公民投票來直接對決? 

成案背景

觀塘液化天然氣接收站,又稱第三接收站,簡稱三接,為臺灣興建中的第三座液化天然氣接收站,位於桃園市觀音區大潭觀塘工業區、工業港內。建造目的是為自國外進口液化天然氣供鄰近的大潭發電廠燃氣發電。

然而,三接站址就定在桃園大潭藻礁旁,緊鄰桃園觀新藻礁生態系野生動物保護區。桃園藻礁屬於全球少見的藻礁地形,擁有豐富的無節或殼狀珊瑚藻等造礁生物,更是台灣面積最大且殼狀珊瑚藻純度最高的現生藻礁生態系。

2001 年觀塘工業區與大潭電廠動工,當時政府完全沒有保育藻礁的概念,相關工程竟直接挖除了一部分的藻礁,防波堤的突堤效應也造成南邊海岸的藻礁露出,環團因此開始關注藻礁保育議題。

2007 年,中油在台中港完成「二接」,埋設管線連接大潭電廠時,又直接將藻礁切開 500 公尺,引發生態學者及環團的反彈。隔年,台灣蠻野心足生態協會、荒野保護協會等 8 個環保團體向農委會要求劃設「觀新藻礁自然保留區」,但一直到 2014 年,當地才被劃為野生動物保護區。不過,保護區的範圍,並沒有包含被劃進觀塘工業區裡的「大潭藻礁」。

觀新保護區的成立,並沒有讓環團止步。2015 年,國家發展委員會第 17 次會議,決議通過中油「L10502 天然氣事業部第三座液化天然氣接收站投資計畫」,並要求中油在後續施工及營運時,必須遵造環評承諾,降低對藻礁生態的影響。

三接興建在即,讓環團相當擔憂,2016、2017 年,數度向農委會及桃園市政府發函,希望能完整保護桃園藻礁,但主管機關遲遲沒有動作,僅是委託學術單位調查後就沒有下文。

後來,三接案開始進行環評審查,部分民間學術委員對工程內容難以認同,環團呼籲民間委員拒絕出席、申請官派委員迴避,希望藉由流會的方式阻止審查會議的進行。當時,藻礁議題還沒獲得普遍的重視,反而是深澳電廠的爭議越演越烈,2018 年,專案小組以「開發案可能破壞大潭藻礁」為由,將三接案退回,後來,行政院長賴清德提出「三接換深澳」的構想,幾天後,三接環評案在民間委員退出會議、以示抗議下通過,環保署副署長詹順貴因此請辭。

此外,2020 年 3 月,施工中的「中油第三座液化天然氣接收站」(三接)發生工作船斷纜、擱淺的事件。十天後,施工人員使用拖船將工作船拖離至外海,但中研院研究員陳昭倫到現場勘察時卻發現,原本有紅色表面的藻礁,出現表面被刮除、礁體裸露的現象,懷疑是工作船拖行時所破壞。

事件後,數個環團於立法院召開記者會,提出「全面停工、啟動調查、召開聽證、異地建站」四大呼籲。但中油不願異地建站,同年 6 月,搶救大潭藻礁行動聯盟決定啟動公投連署,透過社群媒體的串連,藻礁議題漸漸浮上主流媒體版面,政府雖然提出再外推方案,然環團並不滿意,因此走上發動公投之路。

為什麼政府要蓋三接:能源轉型

三接是什麼?

三接,指的是「第三座液化天然氣接收站」,目前預計蓋在桃園大潭,是繼高雄永安接收站與台中接收站後的第三座接收站。依據台灣中油公司的說明,興建三接的目的是為了達成台電公司大潭電廠 111 年新增天然氣發電燃氣機組用氣需求,以確保電力穩定供應。

當天然氣從氣田中被採集出來後,會先經歷淨化、液化的過程,並裝載在天然氣運輸船,隨後以海運的方式送到台灣。因此在運輸船抵達台灣的時候,必須有接收站接收卸下的液化天然氣,利用儲槽儲存起來,並在需要的時候進行再氣化,最後透過管線輸送出去。

換句話說,三接興建的目的是搭配天然氣發電,因此有必要先行了解天然氣發電的政策背景與目的。

能源轉型:以氣減煤

2005 年,《京都議定書》生效,扁政府召開的第二次全國能源會議,決定順應全球趨勢,擴大天然氣使用。燃燒天然氣的「燃氣發電」,雖然也會製造溫室氣體,但相對於燃煤,仍具備較低的環境影響,因此成為替代燃煤的選項之一。

蔡政府上任後,確立了「2025 非核家園」的目標,將能源占比設定在再生能源 20 %、天然氣 50 %、燃煤 30 %。但截至 2020 年,天然氣占我國電力結構只有約 36 %、再生能源約 5.5 %,相反地,燃煤則占了約 45 %、核能約 11 %。

換言之,在這短短的 3、4 年內,天然氣及再生能源必須逐步吃下過去燃煤及核能發電的配比,「以氣減煤」成為重要的政策方向之一。

(圖片來源:經濟部能源轉型白皮書)

(圖片來源:經濟部能源轉型白皮書)

南北均衡:電力配置的考量

區域的電力需求,原則上應該要由區域內的電廠予以解決,才能達到各區域的平衡。如果任何一個區域的電力需求過大,區域內的電廠供應不足時,就會仰賴其他區域的電廠進行「電力調度」。但電力調度存在潛在的風險,如果因為設備異常導致調度受阻,就會面臨無電可用,而要輪流停電的後果。如果電廠仰賴的是火力發電,也代表著其他區域為了供電不足的區域,正承受著更高的健康風險。

目前的台灣,就正處於區域供電不均,需要不斷調度電力的狀況。2011 年,福島核電事故發生,馬政府採取新能源政策,讓既有的核電廠在到達法定除役年限時,不再延役,核一、核二將在 2023 年以前陸續除役。但北部的用電量極大,加上核四封存,未來北部電力恐現缺口,而須長期仰賴「南電北送」。

缺乏三接,北部仍然必須仰賴中南部的電力調度,然而輸配線有它的極限,超過極限而供電,也必然會產生供電的風險,要根本性地解決,就要增強北部自身的供電能力,達到區域平衡。換言之,如果決定不蓋三接,雖然不一定會缺電,但勢必會讓既有的供電風險繼續存在。

不只「南電北送」,桃園大潭電廠所使用的天然氣也仰賴「南氣北送」。2017 年 8 月 15 日下午,中油天然氣供應突然中斷,導致桃園大潭電廠 6 台機組陸續跳機,供電能力大減,系統自動進入低頻保護,切斷部分用戶的供電以維持穩定,但由於機組升載需要時間,於是台電決定進行輪流停電,直到當晚 9 點 40 分,才全面恢復正常供電。

後來調查發現,停電當天相關人員更換設備時,未將閥門切換成「手動」,導致系統異常自動切斷供氣,進而導致跳機。而當時作為備用電力的備轉容量率只有 3.17 %,完全無法補足因為桃園大潭電廠跳機所短少的電力供應量。

因此行政院同年 9 月公布的調查報告,其中提出的改善對策,除包含加強人員管理、改良裝置設計外,也將「增加供氣餘裕」、「解決天然氣接收站營運超載的問題」列為中長期的改善建議。

此外,由於大潭電廠的氣源主要來自「台中二接」,而從台中二接到桃園大潭電廠,必須經歷儲氣槽、海底管線、隔離站等節點,這些節點,每一個都是供氣中斷潛在的風險源,而 2020 年一、二接的負載率已經達到 108 %,遠超過國際安全建議值。因此如果三接能蓋在大潭電廠旁邊就近供氣,便能為有效降低整體電力供應網的相關風險。

健康考量:不再用肺發電

「以氣減煤」,不僅涉及到能源轉型,也關係到全體台灣人的健康。

依據衛福部國民健康署歷年的「癌症登記報告」與「國人吸菸行為調查」,國民吸菸率自 1990 年的約 32 %降至 2018 年約 13 %,但肺癌發生人數卻是當年的約 5.2 倍,女性肺癌發生人數,更是在 2018 年的「癌症登記報告」中,首次超越大腸癌。

而雙和醫院重症醫學科主任曾健華等人 2019 年的研究,回顧了約 37 萬名肺癌患者,發現2015 年男性的肺腺癌發生率,是 1995 年的約 2.57 倍,女性則是約 3.44 倍,但這些患者中,有約 53 %的人未曾吸菸。

不是因為吸菸,那是因為什麼?

他們比對過去的空氣能見度,發現在南部空氣惡化、與北部出現黃金交叉以後的十多年,南北部的肺腺癌發生率也出現黃金交叉。

(圖片來源:Journal of Thoracic Oncology https://www.jto.org/article/S1556-0864(19)30026-7/fulltext)

(圖片來源:Journal of Thoracic Oncology https://www.jto.org/article/S1556-0864(19)30026-7/fulltext)

2020 年,中研院化學所所長陳玉如、院士楊泮池等人的研究,比對了一些肺癌患者的突變特徵,發現「硝基多環芳香烴」是其中一種重要的環境致癌物,而火力發電廠及汽機車廢氣則是此種致癌物質的主要來源。解決空汙,必然成為降低肺癌風險的重要課題。

雖然不同學者的研究中,來自煉鋼、煉鋁、電力業等固定污染源對空污的貢獻比例有些不同,不過可以確定的是,如果要有效解決空污問題,必須透過以氣減煤、加裝脱硝脫硫設備、加速汰換大貨車及老舊汽機車等手段,多管齊下加以處理。

經濟部:三接扮演提供穩定天然氣之關鍵角色

要做到「以氣減煤」,必須先擴大天然氣的用量,才有減少煤炭的餘裕,而要擴大天然氣使用,天然氣接收站自然是不可或缺。2006 年,台灣經濟永續發展會議核定擴大天然氣使用方案,將 2025 年的目標設定在每年 2000 萬公噸,後來雖然一度調降,經濟部仍在 2012 年發文給中油,希望中油能協助達成 2030 年每年 2000 萬公噸的供應目標。在中油的評估報告中,三接第一期預計會提供每年 300 萬公噸的營運量,第二期則會達到 600 萬公噸,三接在國內天然氣供應上,扮演著相當重要的角色。

對此,經濟部主張,一旦三接無法如期營運,便會產生 137 億度的電力缺口,如此一來,勢必需要繼續使用中南部的燃煤火力發電廠發電,且將會有 500 萬噸的煤無法減除,換言之:以氣減煤的期程將大受影響。

單純要蓋天然氣接收站,並沒有什麼問題。三接最大的爭議,就是選址選在桃園大潭,預定地就在大潭藻礁隔壁

藻礁,原來很罕見?

你我可能都是最近才聽過「藻礁」,事實上,早在 1967 年以前,地質學者林朝棨就已經發現這裡的礁體,並在其書《臺灣地質》中,將觀音一帶海岸描述為「已死亡的珊瑚礁」。直到 1998 年,東鼎液化瓦斯公司準備投資興建觀塘工業區和專用港,發展天然氣基地,環保署邀請台灣大學海洋研究所戴昌鳳教授團隊作生態調查時,才發現此處並非珊瑚礁,而是藻礁。就這樣,這片已經在桃園發育了大約 7600 年的藻礁,終於為世人所見。

藻礁到底是什麼?

藻礁,是「藻類」建構的礁體,與「珊瑚蟲」形成的珊瑚礁不同。這些藻類稱為「殼狀珊瑚藻」,它們會在鵝卵石等堅硬的基質上進行鈣化作用,透過鈣離子與碳酸氫根的結合,產出碳酸鈣、水分子與二氧化碳。經年累月的碳酸鈣累積,會讓鈣化結構越來越大,形成藻礁。

(圖片來源:劉靜瑜研究員,科學月刊 2017 年 9 月刊第 573 期https://www.scimonth.com.tw/archives/2146)

(圖片來源:劉靜瑜研究員,科學月刊 2017 年 9 月刊第 573 期https://www.scimonth.com.tw/archives/2146)

珊瑚藻其實不是什麼罕見的物種,世界各地的海洋裡都能看見它們的蹤跡,但大規模的藻礁地形,卻不是隨便都能發現。由於珊瑚藻與珊瑚、其他海藻會彼此競爭光線與空間,當環境條件比較適於珊瑚生存時,珊瑚藻就會敗下陣來。

而珊瑚藻生成碳酸鈣的速度又不快,平均 10 年才能累積出 1 公分,因此,放眼世界,大型藻礁地形並不常見。依據東海大學生命科學系劉少倫副教授的統計,全世界除了地中海、挪威北部、巴西以外,僅有桃園具備這種獨特的地景。

桃園藻礁綿延桃園海岸線 27 公里,北起竹圍漁港,南至永安漁港,但北邊的 20 公里受到工廠污水影響,已經嚴重破壞,目前,只剩下「觀新藻礁」與「大潭藻礁」具備較為良好的生態狀況。這也是為什麼,儘管已經在觀新地區劃設了保護區,環團仍然希望,大潭藻礁也能夠被劃入保護的範圍。

(圖片來源:珍愛桃園藻礁官方網站 http://algalreef.weebly.com/266912229034299309772099820296.html)

藻礁形成的環境,使得許多動物在此棲息,成為一個複雜的生態系。與珊瑚礁綿密緊實的質地不同,殼狀珊瑚藻堆疊碳酸鈣的構造,會讓藻礁充滿孔縫,因此成為一些生物躲藏的根據地。

例如,凶猛酋婦蟹會躲在孔縫中,於夜晚出來捕食魚蝦,又如大斑裸胸鯙,身體藏在岩洞中,只露出頭部,捕食魚類與螃蟹。

2018 年,中研院陳昭倫團隊,在大潭藻礁發現被國際自然保育聯盟(IUCN)列為「極度瀕危」的「紅肉丫髻鮫」幼鯊,據此推論此處可能是該物種的育幼場。隔年,海洋大學海洋生物研究所林綉美教授研究團隊,又在大潭發現了數量超過 100 株的一級保育類「柴山多杯孔珊瑚」,是目前已知的最大群落。

由於育幼場是瀕危物種復育的重要資源,而高雄柴山的海岸變遷,也已經導致部分珊瑚死亡,在紅肉丫髻鮫與藻礁生態關係不明,對柴山多杯孔珊瑚研究不足的當下,保存大潭藻礁生態的完整性,成為保育這兩個物種的最佳方案。

(圖片來源:海洋保育署 https://www.oca.gov.tw/ch/home.jsp?id=290&parentpath=0,6&mcustomize=ocamaritime_view.jsp&dataserno=202104260001)

蓋了三接,藻礁會如何?

因為接收站必須建設碼頭,而風浪過大時,天然氣船會無法安全靠岸,所以為了減弱波浪,中油在碼頭的周圍設計了堤防。正是這些設施,可能會對藻礁生態產生影響。

依據國外的相關研究,目前推測能夠形成大規模藻礁的環境因素,包含硬基質的地質歷史、河口地區高濁度與高營養鹽的水質、季節性的沙粒掩埋,以及波浪或潮汐形成的強大干擾。

這些因素,使得與殼狀珊瑚藻競爭的其他大型海藻難以生存,也就給予了藻礁成長的空間。然而,一旦興建堤防,可能會影響外海波浪流進的強度,也可能會妨礙沿岸流的流動,而施工過程的水底攪動,也會影響水的濁度,這些環境條件的改變,雖然不一定會讓生物消失,卻可能會改變物種的組成,將藻礁生態系轉變為其他生態系。

從迴避、外推到再外推

原本的三接,計畫建造長達 4280 公尺的外廓及北邊防波提、800 公尺的南邊防波提、10 座碼頭,共開發 232 公頃,碼頭後線填區的位置,幾乎將整個大潭藻礁包圍起來。考量到生態衝擊,後來中油決定採取「迴避替代(修正)方案」,將工業區北堤取消,改為以棧橋的方式與碼頭連接,南邊提防減少至 450 公尺,只興建 2 座碼頭,並將碼頭填區集中在靠近北邊堤防的一側,這些設施的調整,目的就是為了保留海水自然交換的空間。(附圖原方案、迴避替代方案)

(圖片來源:「桃園縣觀塘工業區工業專用港環境影響說明書」圖4.2-15)

(圖片來源:「桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書 環境現況差異分析及對策檢討暨環境影響差異分析報告」圖4.1-7)

然而,中油的新方案並沒有獲得環團的認同,他們認為,只要三接沒有遷離大潭,都仍然會對藻礁生態造成威脅。但經濟部強調,新方案已經迴避藻礁生長區,工程也採取環境友善的設計。隨著公投連署,藻礁議題跟著發酵,經濟部選擇退讓,今年 5 月,中油端出「外推方案」,將碼頭與堤防再外推 455 公尺,棧橋也跟著延長,使得三接與大潭藻礁的距離更遠,海水流動的空間也更大。但環團的態度並沒有因此改變。

(圖片來源:行政院)

目標不一致,註定無共識

雙方難以達成共識的原因,就在於保護的標的到底是什麼,沒有達成一致。

對環團來說,桃園「藻礁」獨特的地景必須保護,整個「藻礁生態系」,以及與藻礁生態有關聯的「其他生態系」也都必須完整保護,這正是他們自 2017 年起,一系列保留大潭藻礁生態的呼籲,讓藻礁生態系轉變成其他生態系,是他們完全無法接受的結果。這也是為何,不論是原方案、迴避替代方案還是外推方案,環團都無法接受的原因。因為「任何」環境因素的改變,都會影響既有的藻礁生態系,而這樣的風險,既無必要,更無力承擔

經濟部與中油也深知這點,但就如同經濟部次長曾文生,在今年 4 月參與「三接與藻礁保育、能源轉型關係對焦會議」時,最一開始就提到的:「沒有辦法做到完全對生態沒有影響。如果人類任何的行為,可以做到完全對生態沒有影響,那我們也願意去嘗試。」依據中油的模擬分析,三接工程確實會在大潭藻礁 G2 區造成淤沙的情況,但中油也承諾排定抽沙預算。

在環團把立場設定在維持既有藻礁生態系的同時,堅持將三接建在大潭的經濟部,註定不會有與他們達成共識的可能。

藻礁是否值得保護

大潭藻礁是否具有保育價值,也是一處爭議所在。

2012、2013 年間,為了決定保護區應如何劃設,桃園縣政府農業發展局委託台灣濕地學會研究桃園藻礁的生態,總共發現 129 種動物,但沒有一種動物屬於藻礁生態所特有。

此外,2017 年中油所做的環境監測報告中,不論在密度、物種數或歧異度指數上,大潭藻礁的大型底棲動物都低於觀新藻礁的數值。2020 年,中油再次作出環境監測報告,結果也顯示不論是底表、底內或魚類生物,觀新的物種豐富度都比大潭來得高。但東海大學生科系溫國彰副教授與中研院林千翔博士所作的研究,卻顯示大潭藻礁 G2 區的魚類及魚類耳石具備高度的多樣性。

換言之,大潭藻礁是否具備值得保護的生態多樣性,確實有爭議。

不過,不能因為大潭藻礁生態的獨特性及多樣性不明,就當然認為可以逕行開發,理由來自於一個國際環境法下的重要原則:預防原則。1992 年,聯合國環境與發展會議在巴西里約召開,在該次高峰會上,各國簽署了數項文件,其中就包括「里約環境與發展宣言」與《生物多樣性公約》,這兩份文件都將「預防原則」的精神納入其中。

里約宣言中的第 15 項原則提及:「國家應該依據其能力,廣泛地採取預防性策略以保護環境。當有發生嚴重或不可回復損害的可能時,不得以缺乏充分的科學證據,作為遲延採取符合成本效益,以防止環境惡化之措施的理由。」

《生物多樣性公約》序言的第 9 段,也提及:「當涉及生物多樣性的顯著減損時,缺乏科學確定性,不應作為遲延採取可減緩此種威脅措施的理由。」這是因為歷史的經驗告訴我們,當我們取得相關科學證據的時候,往往已經發生大規模的生態浩劫及環境破壞而難以挽回。

而我國的環境基本法第 3 條明文規定:「基於國家長期利益,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先」,可證我國的法律也已將預防原則之精神納入其中。

然而預防原則的具體內涵,國際仍缺乏共識,這是因為大國害怕這個原則的確立,會成為彼此干預經濟開發的工具。

但不論如何,現在或許沒有足夠的證據證明大潭藻礁存在獨特且多樣性的生態系,我們或許也沒有足夠的證據證明再外推不會造成藻礁生態浩劫,然而如果浩劫真的發生,等到耗時七千五百年形成的藻礁生態崩壞,再來追究三推的缺失,已經毫無意義。

難道沒有替代方案?

經濟部:魚與熊掌不可兼得

但難道三接只能蓋在大潭嗎?沒有其他替代方案嗎?

三接,其實很早就選在大潭,幾個替代方案,也早就進行過評估。最常作為三接替代方案的幾個選項,是台北港、林口港(卸煤碼頭)、台中港外碼頭,而各個替代方案都有各自的問題。

如果選在台北港,仍然要鋪設海底管線連接大潭電廠,勢必又會經過藻礁區。又例如林口港,可能的場址位於桃園國際機場航道下方,當操作異常時,必須排放大量天然氣,可能會影響飛航安全,而 LNG 船屬於危險品船隻,會與鄰近的竹圍、下罟子兩個漁港的漁船相互影響,增添危險性。

此外,新北市政府在 2017、2018 年就兩度發函表達民意反對台北港建接收站的立場,因此將接收站移到新北,政治上亦會面對不小壓力。

台中港雖然也是替代方案的可能選項之一,然而台中港已經作為「五接」的預定地,且將接收站設在台中,依然無法達成供氣風險與南北供電均衡等輸電線負擔的問題。

此外,有論者也提出以浮動式天然氣接收站(FSRU)作為替代方案,然而此方案在颱風時無法靠岸補給,必須起錨避風,且儲槽容量有限,而被認為不是可行的方案。

除此之外,經濟部認為,各種替代方案的預估供氣時間過長,均會導致減煤時程來不及。

依據中油的評估,如果要將三接遷址台北港,必須重新進行可行性研究、水工模擬、操航模擬、環評等前置作業,大約費時 3 年才能取得開發許可;圍堤造地、建造碼頭及防坡堤的工程,大約又需時 4 年;儲槽興建、氣化設施,配管線到大潭電廠等作業,又大約要 4 年時間,整體時程至少比原方案延後 11 年,完全無法趕上大潭電廠三部新建機組 2023 年的啟用時間,更不用說 2025 年天然氣佔比 50 %,甚至是 2050 年淨零碳排的目標。

環團:政府估計的時程欠缺合理依據

不過,環團對經濟部的說法不以為然,他們認為,即使沒有三接,經濟部仍然有其他替代計畫。因此,根本沒有必要多燒煤,沒有空污問題,更不會缺電。

環團指的「替代計畫」,就是經濟部在今年 5 月 12 日公布的「108、109 年度全國電力資源供需報告」。經濟部 5 月 3 日提出的「外推方案」,使得三接在 2025 年 6 月才有辦法供氣營運,但在報告上,大潭電廠的第 8、9 號機組在 2022、2023 年就會陸續啟用,環團認為政府顯然已有其他氣源,即使沒有三接,機組照樣能供電。

此外,即使沒有三接,依照經濟部的規劃,依然能使備用容量率超過法定的 15 % 並逐步擴大,2025 年可以達到 16.9 %,2027 年更達到近 20 %,電力供應十分充足。但環團認為,備用容量率根本不需要那麼高,並以監察院在 2012 年對經濟部的糾正案為例,該案曾指責經濟部在預估的備用容量率已經超過目標的情形下,仍然核准民營電廠的設立,導致台電增加購電支出、虧損加劇。

因此,既然有氣源、備用容量率也夠,那麼就算沒有三接,也沒有必要讓台中火力發電廠升載,更沒有經濟部宣稱的 500 萬噸煤炭的問題。

即使説三接非蓋不可,環團也主張台北港是三接最好的替代方案,更指出經濟部宣稱會「延後 11 年」的估計是錯誤的。

環團指出,經濟部以台北港的 N14 貨櫃碼頭進行評估,卻沒有評估運量不如預期的 N7 至 N9 貨櫃碼頭。由於貨櫃運量不足,目前台北港已開發碼頭的實際使用率並不高,N7 至 N9 碼頭更是長期閒置,如果將這幾個碼頭轉作三接場址,由於不需再進行港灣與圍堤造地工程,政策變更、投資協商及環評程序等前置作業大約 1.5 年,儲槽、輸氣管及氣化設備大約 4 年,總計也只需 5.5 年的時間,與經濟部宣稱的 11 年相差極大。

對於環團的說法,經濟部後來說明「機組啟用」並不等於「氣源足夠」,只是在調度上,將會優先將天然氣調度給第 8、9 號機組而已,相對地就會排擠其他機組的氣源。而缺乏三接,就必須從台中接收站輸氣,一、二接仍然存在負載過高的問題。

至於遷移台北港只要 5.5 年的說法,交通部航政司則是回應,台北港功能區分明確、已無閒置土地,且作為危險品運輸船的 LNG 船,於航行過程中,前方 2 浬、後方 1 浬、左右兩舷 150 公尺的範圍內都不能有船舶航行,碇泊時也必須與其他船隻維持 150 公尺以上的安全距離,而台北港航道也才 400 公尺寬,LNG 船的進出不僅會影響其他船舶的作業,也會形成大型船舶的航安威脅。

替代方案的討論轉了一圈,又回到原點。

形式化的環評,讓官民缺乏互信,進而走上公投

藻礁地形的特殊性,以及可近的海洋資源,讓環團很早就注意到這個地方。

2001 年觀塘工業區與大潭電廠動工,當時,對藻礁的珍稀完全沒有概念,工程直接挖除了一部分的藻礁,防波堤的突堤效應也造成南邊海岸的藻礁露出,環團因此開始注意這塊海域。2007 年,中油在台中港完成「二接」,埋設管線連接大潭電廠時,又直接將藻礁切開 500 公尺,引發生態學者及環團的反彈。

隔年,台灣蠻野心足生態協會、荒野保護協會等 8 個環保團體向農委會要求劃設「觀新藻礁自然保留區」,但一直到 2014 年,當地才被劃為野生動物保護區。不過,保護區的範圍,並沒有包含被劃進觀塘工業區裡的「大潭藻礁」。

觀新保護區的成立,並沒有讓環團止步。2015 年,國家發展委員會第 17 次會議,決議通過中油「L10502 天然氣事業部第三座液化天然氣接收站投資計畫」,並要求中油在後續施工及營運時,必須遵造環評承諾,降低對藻礁生態的影響。

三接興建在即,讓環團相當擔憂,2016、2017 年,數度向農委會及桃園市政府發函,希望能完整保護桃園藻礁,但主管機關遲遲沒有動作,僅是委託學術單位調查後就沒有下文。

後來,三接案開始進行環評審查,部分民間學術委員對工程內容難以認同,環團呼籲民間委員拒絕出席、申請官派委員迴避,希望藉由流會的方式阻止審查會議的進行。當時,藻礁議題還沒獲得普遍的重視,反而是深澳電廠的爭議越演越烈。

2018 年,專案小組以「開發案可能破壞大潭藻礁」為由,將三接案退回,後來,行政院長賴清德提出「三接換深澳」的構想,幾天後,三接環評案在民間委員退出會議、以示抗議下通過,環保署副署長詹順貴因此請辭。

既有程序無法統合意見及凝聚共識,更有強渡關山的爭議,在民主失靈的情況下,環團只得選擇訴諸公投。

公投後,我們要往哪裡走?

雖然不蓋三接,不會造成立即性的缺電,但藻礁公投的通過,勢必會重挫當前「增氣」政策的正當性,產生連鎖效應。事實上,連鎖效應已經在發生,隨著基隆協和電廠的燃油機組除役,台電預計設置天然氣機組,加蓋「四接」,但填海造陸的計畫內容,被認為會嚴重影響當地的珊瑚生態,台中港預計加蓋「五接」,也被懷疑會破壞白海豚生存空間,淪為下一個公投戰場。

如果公投通過,四接、五接可能也難獲得支持,雖然棲地得以保存,或許是一些環團所樂見的,也是環境主義最充分的實踐,但台灣的能源轉型到底該如何進行,卻不會隨著公投的結束,當然得到答案。相對地,公投不通過,也代表我們選擇在充滿爭議的環評程序,以及對藻礁生態還不夠瞭解的情形下,就放任藻礁生態與生活其中的生物,暴露在風險中。

綜合藻礁公投涉及的所有面向,與其說它是一個「環保」與「環保」的對決,更精確一點地說,其實是「獨特的藻礁地景、珍稀物種保育」與「中長期能源轉型、人民健康及供電安全」的取捨。

必須強調的是,三接不是救世方舟,一經建設,空污就會獲得解決,台灣也不再面臨停、限電,它也不是惡魔之角,安插在大潭中,就會使生物都滅絕、大地都腐蝕。三接所帶來的效益與代價,都以「風險」的方式存在於我們的生活中,選擇了它,增加的是生態的風險,不選擇它,增加的是健康及供電的風險。

關鍵在於,當我們終於清楚知道藻礁公投的「同意」與「不同意」,實際為生活帶來什麼改變時,不論我們選擇了哪個價值,對於被自己犧牲掉的,都不可以忘記,更不能逃避,因為作為民主國家的公民,這是我們必須承擔的責任。

那麼,你想好自己該選擇什麼了嗎?

參考資料

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