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Written by 08:59 2021公投

2021公投系列:公投就該綁大選?

公投法中有關公投日期的規定,原本是規定在第 24 條:「中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票,並得與全國性之選舉同日舉行。」2018 年 1 月 3 日,民進黨政府完成其「補正公投法」的競選政策,將公民投票法第 23 條定為:「主管機關應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票,該期間內有全國性選舉時,應與該選舉同日舉行。」,然而在 2018 年 11 月 24 日的公民投票發生邊選舉邊開票的現象後,民進黨隨即再次修法,將第 23 條改為「公民投票日定於八月第四個星期六,自中華民國一百十年起,每二年舉行一次。公民投票日為應放假日。」

然而這樣的修法引起國民黨不滿,國民黨隨即發起公投主張公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行,該案經中選會公告為我國公民投票第 19 案。

本號公投主文為「你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?」,從內容可知這項公投提案的目的即在於設計定公投制度,因此有必要先對公投制度有所了解,再來討論是否該同意這項公投案。

代議民主的危機

以創制及複決之權補代議政治的不足

憲法第二條規定:「中華民國之主權屬於國民全體」,我國政治體制上,雖然採取代議民主,由選舉選出之總統及立法委員為人民行使政治權力,然主權最終仍歸屬全體人民,因此憲法第 17 條賦予人民選舉、罷免、創制及複決之權。而談論到公民投票,立刻聯想到的就是創制及複決權。

公民投票法第 1 條規定,依據憲法主權在民之原則,為確保國民直接民權之行使,特制定本法。值得注意的是這裏的用語使用「直接民權」而非「直接民主」,暗示我國公投法在制定的時候,仍受到孫文學說的影響。

孫文認為人民有權,政府有能,也就是人民有管理政府的權利,而政府有治理人民的能力。為了讓人民能控制政府,因此賦予人民直接任用與撤換公職人員的選舉權及罷免權,並賦予人民直接制定或否決法令跟政策的創制權與複決權。

換句話說,在孫文的思想裡面,創制權與複決權是人民用來制衡政府的權力,當政府制定了人民不樂見的法令或政策,又或者政府怠於制定人民迫切需求的法令或政策,此時便能夠透過創制權與複決權來實現權力。

孫文在〈民權主義第四講〉中說:「在『代議政體』沒有成立之先,歐美人民爭民權,以為得到了『代議政體』,便算是無上的民權。……我們中國革命以後,是不是達到了『代議政體』呢?所得到的民權利益究竟是怎樣的呢?大家都知道現在中國的代議士,代議士都變成了『豬仔議員』,有錢就賣身,分贓貪利,為全國人民所不齒。」,並在〈民權主義第六講〉中提及:「人民有了這四個民權,才算是充分的民權,才算是徹底的直接民權。從前沒有直接民權的時候,人民選舉了官吏議員之後,便不能夠再問,這種民權,是間接民權,間接民權是代議政體。」

由此可知,孫文之所以在三民主義學說內加入創制權及複決權的,原因在於觀察到代議政治的缺陷,目的在於制衡間接民主並補足間接民主的不足。只是在孫文學說的理論下,創制權及複決權不能等同於當代的公民投票,直接民權也不等於直接民主,這一點需要注意,只是基於篇幅問題不予討論。

當代代議政治的危機

當代政治學學者在討論公民投票與直接民主的時候,也經常提出類似的觀點。

Wolfgang Merkel 即曾指出代議民主在當代存在三項危機:首先於參與層面上,投票率逐年下降,反映人民對於代議民主逐漸失去信任而無參與意願;在代表層面上,各國國會代議士出現高度同質性而無法充分地代表社會不同階層,更無法反映社會的實際組成;在政府層面上,因國際公約及國際組織的盛行,由代議士為民眾選擇承擔的國際義務造成各國政策決策之自主權受限。

為了回應代議民主的危機,Benjamin Barber 認為民主社會不僅必須設置談論場域以供民眾探討公共議題,也必須建立創制與複決的制度供公民直接行使決策權力,才能使民主社會恢復生機。

Ian Budge 則認為直接民主賦予公民突破代議民主的限制,由人民直接做成決策,進而抑制腐敗的代議政治及政黨政治。蘇彩足、孫煒、蔡馨芳則認為透過直接民主直接控制政府官僚,可避免政府決策過度迎合跨國組織以避免傷害主權。

直接民主的理想與現實

然而亦有不少學者研究發現,直接民主的實際運作結果並不如預期。例如相較於間接民主是決定人選,選民可基於選舉人的過去經歷來做決定,直接民主則決定事務,選民則需深入了解公投事項來做,難度較選舉來的高,因此造成弱勢群體實際上難以使用直接民主,參政機會被相對剝奪。

此外,正由於直接民主有賴於選民對議題的實質研究而難度較高,因此實際上選民多半趨向配合其所支持政黨的立場,而非獨立思考後自行做成決定。政黨、大企業及強勢公益團體也可利用直接民主來實現其政治上的利益,本應用來補足代議政治不足的直接民主,反成為政治人物的背書工具。

更令人擔憂的是在野黨可能跳脫監督者的角色,利用公民投票越俎代庖,直接制定政策來牽制執政黨,進而導致政府執政難以穩定,進而降低政府效能。因此在公民投票最盛行的瑞士,利用「魔術公式」分配聯邦委員會中的政黨席次,藉此反制在野黨利用公民投票博取政治利益的情況。也因為如此,許多政治學學者提醒「瑞士經驗」是無法輕易學習與複製的。

此外,學者蘇彥圖指出,在代議政治中,政治人物可以在不同議案間進行政治交易並尋求妥協,而直接民主下的公民投票,議題被化約為同意與不同意,公民只能進行二元選擇而不能在議題之間進行策略投票,不存在妥協空間。以《藻礁案》為例,政府面對公投進逼,雖推出「再外推」方案,若干環團也對政府方案表達認同,但因為公投不存在妥協機制,因此選民仍只能在同意與不同意間做出選擇。

再觀察 2021 年公投第 17 號《重啟核四案》與第 20 號《遷離三接案》都涉及能源結構及轉型等議題,我國政黨基本上都同意能源轉型並降低燃煤的目標,只是手段上,在綠能發展過渡期間,國民黨仍為能源結構應納入以核四為代表的核能,而民進黨則採取非核家園立場,認為要提高更多的天然氣發電佔比以全面廢除核電。

從這樣的角度看來看,兩案似應在能源議題之架構下綜合思考,在代議政治的架構下,這兩案或有機會結合綠能發展等議題共同得到解決。但是在公投的割裂處理且被化約為二元對立之情境下,可能會造成既拒絕三接又拒絕核四的「雙輸局面」,進而造成能源議題面臨嚴峻挑戰。因此直接民主欠缺代議政治所具有討論協商機能,是必須被注意的事情。

公投第 19 號案的思考方法:如何思考設計好的公投制度

在公投制度是用於補足代議政治不足的前提下,設計思考公投制度的重點即應為公投制度應具備那些條件,才能讓公民投票補足代議政治的缺失並提升民主正當性,同時避免惡化民主品質。而公投是否應該綁大選,即應在此種脈絡下加以思考。

公民投票始於提案,終於投票,學者蘇彥圖認為,公民投票程序應如何規劃安排,屬於公投制度的設計問題,公民投票時間的安排與規劃的議題,對於公民投票的民主內涵與決策品質帶來深遠的影響,而「公投是否應該綁大選」議題為整體公投制度之一部分,因此這項議題不應單獨處理,而應與整體公投制度一併規劃,否則將有「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的弊端。

學者許友芳及蘇子喬則認為,公民投票的整體程序應具有充足時間,代議機關應有寬裕時間對公投提案進行合憲性、合法性與政策影響的評估,讓公民投票案或是公聽會的方式提高能見度,避免組織性的優勢利益團體在短時間內匆促通過利己但有違公益的公民投票案。

如仔細考察全國性公民投票案第19案「你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?」,會發現媒體及藍綠兩黨雖普遍將本公投提案簡稱為「公投綁大選」,然而其內涵除「公投綁大選」外,還包含「公告成立後半年內即應舉行投票」這項元素在內,因此在思考本項公投提案的時候,兩者的妥當性均應被檢視。

我國現有法制分析

我國公投法在 2019 年修正前採取「公投附條件綁大選」模式,2019年修正後則改為「公投選舉雙軌制」。

2003年版本的公民投票法第 24 條規定:「中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票,並得與全國性之選舉同日舉行。」,2018年版的《公民投票法》第23條則是規定:「主管機關應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票,該期間內有全國性選舉時,應與該選舉同日舉行。」,換言之,僅有在公民投票案公告成立後六個月內剛好遇到全國性選舉,公投才能綁大選。

如比較 2003 年版本到 2018 年版本的公民投票法,看看出公投綁大選的規定從「得綁大選」變成「應綁大選」,也就是提高公投綁大選的機會。蘇彥圖指出此項修法方向的主導者為民進黨,而國民黨當時則認為「公投綁大選」是惡質政治操作,然藍綠兩黨在歷年公投中都有運作跟選舉綁在一起的公民投票。

然而在 2018 年的 10 項公投與九合一地方選舉合併舉行,各地選務工作出現延宕情況,因此中選會提出修法草案將「應綁大選」改回「得綁大選」,並將成立公告到舉行投票的最短時間間隔,從原定的1個月增加到3個月,以爭取選務工作規劃期程。

然而在民進黨主導下的修法最終將其改為「公民投票定於八月第四個星期六,自中華民國一百十年起,每二年舉行一次。」,自此將公民投票與各級選舉徹底脫鉤而分為獨立之二軌進行,且公投舉行頻率固定為 2 年一次,藉此排除不定期舉行公投的可能性。

各國法制比較

如將眼光放向國際,公投是否綁大選,也會發現各國之間有者完全不同的規定,而如仔細考察其原因,會發現這設計各國各自公投制度之設計。

瑞士:公投不得綁大選

依據學者許友芳及蘇子喬的研究,瑞士公民投票制度可分為針對憲法、國際條約、緊急法令的強制性複決、人民創制以及人民複決。

以瑞士之人民創制為例,人民完成連署提案後,瑞士最高行政機關聯邦委員會應於 12 個月內完成審議並提出報告,如瑞士最高行政機關聯邦委員會有意提出對案,則審查時間可延長為 18 個月。聯邦委員會審查完畢後則交由聯邦議會進行審查,審查時間為 18 個月,然如聯邦委員會已經提出對案,則應縮短為 30 個月,然如聯邦議會有意再提出對案或修改聯邦委員會的對案,則可另外演延長 12 個月。總結來說,從連署完畢至審議完成,可費時 30 – 42 個月的時間。

於聯邦議會審議完成後,聯邦委員會應於 10 個月內舉辦投票,但如果期間遇到聯邦眾議院選舉,為錯開選舉,投票期限可延長至 16 個月,以錯開公投與選舉,並保持相當時間之間隔。換言之,瑞士的公投制度採取不得綁大選之設計。

而瑞士公投的通過門檻為:人民創制的通過門檻為雙重同意:除全國投票結果同意票大於不同意票外,還須過半數的邦之投票結果為同意。人民複決則由全國投票結果同意票大於不同意票即可。

德國漢堡邦:公投綁大選,通過門檻就提高

德國基於公投曾被極端政黨用於政治動員,甚至導致納粹顛覆威瑪共和的歷史經驗,因此在二戰後沒有全國層級的公投制度,但在各邦則有公投制度。

漢堡的公投分為第一階段連署、第二階段連署及公民投票等三階段。

​​依據學者許友芳及蘇子喬的研究,德國漢堡邦人民於完成第一階段連署後,經邦政府於1個月內審查連署書有效性及提案內容合憲性後,邦議會即應該在4個月完成審議,進入審議階段後,公民投票提案人可視協商需求,要求邦議會中止及展延審議期限各三個月(亦即實務上最多可展延六個月)。

邦議會審議完成後即進入第二階段連署,而連署完成後,邦議會亦應該在4個月完成審議,如果邦議會拒絕按照公民投票提案意旨立法,公民投票提案人可在邦議會審議完畢後的一個月內要求進入人民表決。在公民投票提案人提出申請後至少四個月,才能舉辦公民投票,原則上會在邦議會選舉或聯邦眾議院選舉日同時舉辦公民投票。

在第一階段及第二階段的審議過程中,漢堡邦議會可選擇接受公民投票提案,並通過與公民投票案意旨相同的法案或決議,如此以來公投提案即告結束。如若邦議會在第一階段及第二階段均反對公民投票提案,公民投票提案才會被交付人民表決。

值得一提的是,德國漢堡邦設計動態調整的公投門檻。如果公民投票與聯邦眾議院或邦議會選舉同日舉行,則公民投票的投票率須達到同時舉行的選舉投票率的一半,且同意票達到有效票的半數;若公投未與選舉同日舉行,則通過的門檻將為同意票達到有效票數的半數,且同意票數達到有投票權人數的五分之一。也就是說,如果公投與大選脫鉤,通過門檻將較公投綁大選低。

思考一:公投綁大選的好處與壞處?

學者蘇彥圖指出,公投綁大選固然可以降低公民投票成本以及公投動員成本,進而提高公民投票率,但也容易讓公民投票成為選舉策略的操作工具。而公投與大選脫鉤,固然可以提高公投制度所需要的民主論辯決策品質,但如何維持公民參與率,則是另一項隱憂。

過去民進黨之所以支持公投綁大選,關鍵在於「投票率」,因為過去公投門檻在國親兩黨主導下,被設定了「投票人數達全國、直轄市、縣(市)投票權人總數 ½ 以上,且有效投票數超過 ½ 同意者」的高門檻,使得反方策略上以呼籲選民不投票會比動員選民出門投不同意票更為有利,因此過去主張公投綁大選,確有其時代的意義。

然而在公投法修正後,通過門檻已經改為「有效同意票數多於不同意票,且有效同意票達投票權人總額 ¼ 以上者,即為通過。」這樣的門檻是否仍需要綁上大選才會通過,因為沒有經驗可供參考,因此有待 2021 年公投結果作為檢驗。

值得一提的是, 2021 年公投是台灣歷史上第一次「不綁大選的公投」,其中包含「公投綁大選」議題,因此「公投綁大選」的公投結果,未來將成為「公投不綁大選」是否影響選民投票率的參考對象,頗具趣味。

此外,每次公投狀況都是獨特的。例如這次的公投案中,「拒絕萊豬」與「公投綁大選」兩案是由國民黨所發起,其具有濃厚政黨色彩,這兩案的投票經驗是否能與單純由公民團體發起的公投相比,恐難逕下定論。

例如「藻礁案」即為有公民團體發起的公投,如該公投單獨舉行,在不綁大選的情況下是否能獲得相當於「拒絕萊豬」與「公投綁大選」等兩案的關注度,頗值研究。

而在成本考量方面,過去總統、立委、直轄市長與其他地方政府的選舉都是分開舉行,在這樣的節奏下公投綁大選,確實有節省成本的意義。

但為了避免過於頻繁的選舉,台灣在 2012 年後選舉節奏已改為兩年一次,也就是中央選舉與地方選舉間隔一年並交錯舉行,在此背景下,現行法讓公投安插在沒有選舉的年份舉行,形成每年都有投票的結果。除了提高選務成本,也讓人民與社會年年承受政治動員而無喘息機會,其影響是優是劣,頗值深思。

不過公投綁大選是否真能減省成本,尚有爭議。 2018 年的經驗顯示,當公投與直轄市長、直轄市議員、縣市長、縣市議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表、直轄市原住民區長、直轄市原住民區民代表及村里長等九合一地方選舉合併舉行,選務難度確實增加,因此公投與選舉合併舉行是否果真能減少成本,確實有待商榷。

思考二:第 19 號規定的審議時間是否充分?

若我們換個思考方式切入,公投其實某種程度上意味著對於政府的不信任,否則公投的命題理論上都可以從行政或是立法上來完成。在這樣的思維下,若要跳過既有的行政立法程序來決定政策,如何讓做決策的全體公民充分了解公投議題,至關重要。

在代議政治的架構下,我們期待的是 113 位立法委員對法案進行充分研究以決定政策,但在直接民主的架構下,同樣的議案卻必須交給 1400 萬選民一同思考決策,從這個角度出發,可發現後者所需要的時間成本明顯較高,所以如何讓公民有充分審議的時間,為公投法本身所應考量之關鍵。

在這點上,瑞士與德國顯得十分謹慎,德瑞二國從提案到投票的時間明顯比我國漫長,這提供社會大眾兩到三年的時間來進行討論,而經驗上當公投議題確定連署成功後,往往才會得到媒體的寵賴,進而引發大眾的關注,因此該二國的制度讓公投議題擁有更多審慎辯論的機會。此外,德國漢堡邦甚至提供議會協商機會,讓公投交付公民投票表決即有政治解決的機會。

現實一點考量,時間拉長是否就會代表社會可以充分討論?固然存有疑問,但反過來說,如果時間過短,則必定沒有充分討論的機會。回顧 2018 年公投均是在投票前 3-4 個月送件而成案,導致許多民眾認為自己對於公投命題尚未能有充分了解,就要投票。

如我們仔細檢視本次公投主文:「你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?」,可知即使通過公投,也未必必然發生公投大選的結果。因為如果公投成案日期半年內無大選可綁,公投投票仍將獨立舉行。

有論者認為,而由於我國沒有採取德國漢堡邦的制度,公投通過門檻不因綁大選與否而有所不同,,為了提高投票率以衝破通過門檻,公投發起者有充分誘因讓公投綁大選,因此未來仍難避免成案時間距離選舉過近,讓人民措手不及,進而難以充分審議的情況。

而現行公投法雖未修正公投審議時間,然而在不允許公投綁大選的架構下,提案者無法策略性地選擇提案日期來讓「公投必須綁大選」,因或可減少此種情況。

然值得注意的是,公民投票法第 17 條規定:「主管機關應於公民投票日九十日前,就下列事項公告之」,因此即使公投不能綁大選,也無法排除提案者為了趕上公民提案日而倉促提案,最終倉促成案的情況。因此如要從充分審議的角度切入,德國漢堡邦立法要求公投成案距離投票不得少於 4 個月,而我國目前的規定,恐怕確有不足。

結論

每一個公投命題複雜程度都不同,但需要人民好好思考都是需要時間的,而「公投綁大選」只是公投制度之一環,不論本項公投提案是否獲得通過,未來公投制度仍有全面檢討的必要,而非「頭痛醫頭,腳痛醫腳」,才是能真正深化民主以實現公投制度目的之正途。

參考資料

  • 中央選舉委員會,赴德國考察選舉及公民投票實施概況出國報告(C10702698)。
  • 許友芳、蘇子喬,直接民主與代議民主的融合:瑞士與德國公民投票制度的探討,行政暨政策學報,第七十二期,第115-157頁。
  • 蘇彥圖,公民投票時間,憲政時代,第 44 卷第 3 期,第 235 – 267 頁。
  • 俞振華、王思為、黃國昌、蔡佳泓,公民投票案提案審核機制與門檻之研究-以瑞士 、美國、義大利、日本、法國法制與運作情形為比較研究,中央選舉委員會委託研究報告(101-8013/101A101020)。
  • 嚴文柄,中國現代化政治哲學

 

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