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窮國是被製造出來的?都是國際貿易的規則有問題?|話鹿讀冊

本書為野人文化出版《為什麼有些國家愈救愈窮?【揭露全球不平等的暗黑內幕&解方】》,本文摘自〈第六章 自由貿易和虛擬立法機構的崛起〉

 

只有自由的人才能談判。囚徒無法簽約。

——曼德拉(Nelson Mandela)

 

當開發中國家被強加結構調整政策、開放市場以及為西方出口和跨國公司打開門戶的同時,其他事件正在發生:這又是另一個開發中國家必須對抗的入侵策略。一個專門為管理全球新興商業世界而設計的新組織出現,它乍看之下似乎很平凡(就是一群睡眼惺忪的技術官僚坐在日內瓦辦事處的電腦螢幕後面),但這個新組織很快就會成為世界上最強大的組織。

在今日,他們甚至享有可以凌駕於獨立國家主權的特權。誰控制了國際貿易規則,就能控制地球上巨大財富和資源的流動,而世界貿易組織的創造者們很清楚這一點。但這個新體系的厲害之處在於,它至少不會顯得很專橫;相反的,世界貿易組織利用自由的概念取得合法性,承諾人們在參與從以物易物(truck)到易貨貿易(barter)等大多數人類活動時不受國王或政府主權限制的權利。

用不公平的貿易規則作為榨取的策略,並不是什麼新鮮事。要理解現代貿易體系中的隱藏權力,就需要暫時離開我們的敘事路線,稍微倒帶一下:時間回到1770 年,當時美國東海岸的反叛開拓者為了爭取獨立,正向英國皇室開戰。這些美國叛亂分子看出了當今大多數人都不能理解的貿易的力量,而它引發了整個國家的怒火。

當時,年輕的美國就像所有殖民地一樣,都與殖民母國簽訂了所謂的「不平等條約」。美國當時的貿易關稅是由倫敦決定的,維持在固定的低利率,以便讓英國出口商有權在美國市場上輕鬆銷售他們的商品。英國稱之為「自由貿易」,而且幾乎是以宗教狂熱的方式追求著這個目標,然而他們卻採行雙重標準。英國要求美國及其他殖民地降低關稅,同時清楚明白必須以完全相反的手段保障自己國內的工業發展。自14世紀以來,特別是在18世紀,英國為了培育國內的產業,採取高關稅積極保護國內市場,排除了外國競爭者。

美國人很明白,所謂的自由貿易體系其實受到人為操縱。事實上,美國人經常將自由貿易稱為讓英國得以干涉美國經濟的「陰謀」。他們希望對自己的關稅有更多控制權,保護自己免受英國進口商品的侵害,並成功發展國內的新興產業。這正是美國人贏得美國獨立戰爭後所得到的權力。1776年美國獨立後,獲得了制定國內貿易法的權力。

首任財政部長亞歷山大.漢密爾頓(Alexander Hamilton)成為美國華盛頓政府經濟政策的主要編寫者。漢密爾頓研究英國經驗,了解到一個國家的產業在早期發展階段,需要加以保護免於外國的競爭。所以,美國迅速提高貿易關稅、制定進口替代政策(類似美國後來拒絕拉丁美洲實施的措施)。但是他們並沒有就此止步:他們還利用「企業聯合」(cartels)、補貼以及其他形式的國家支持建立自己的工業力量,並再次追隨英國人的腳步。漢密爾頓明確拒絕了亞當.斯密和其他英國自由貿易者的理論。漢密爾頓認為這些人之所以提倡自由貿易,並不是因為自由貿易對所有人有利,而是因為這有助於實現他們的經濟利益罷了。漢密爾頓知道對像美國這樣的年輕經濟體來說,強大的保護主義和可靠的國家支持才是實現工業發展的唯一途徑。

在1860 到1930 年代之間,美國是全球保護最嚴格的經濟體。他們採取的經濟模型運作良好,使他們迅速成為世界主要工業強國。至於英國則必須推動世界其他地方的自由貿易來彌補失去的美國市場,於是英國透過鴉片戰爭迫使中國開放自由貿易,透過行政命令要求南亞及非洲的殖民地實施自由貿易。開發中國家失去經濟上的獨立,因為美國人先獲得了它。與此同時,其他西方國家都緊隨美國體系,就如同當時所稱的逐行照抄。在20世紀前幾十年,保護主義已是整個工業化世界的常態。

但隨後經濟大蕭條襲來,接下來則是第二次世界大戰。戰爭結束後,西方列強在新罕布夏州的布列敦塢會議聚首,決定如何防止這種災難再次發生。他們制定了《關稅暨貿易總協定》(General Agreement on Tariffs and Trade,簡稱GATT)。會議的關鍵人物約翰.梅納德.凱因斯認為,工業化世界的保護主義興起導致總需求降低:由於價格太高,人們願意購買的商品太少讓經濟陷入停滯。

對凱因斯來說,過度保護主義是經濟大蕭條的主要驅動力,這場蕭條讓日本和德國陷入困境,最終造就了導致戰爭的法西斯政權。凱因斯認為,透過謹慎放寬貿易關稅可以重振需求。此舉將使價格下跌,而人們將會再度開始消費,經濟也將恢復生機。《關稅暨貿易總協定》的目標,是透過工業化國家之間的集體談判全面降低關稅。這個體系的宗旨是本著團結一致的精神,讓所有國家都能受益,因此這些規則並未嚴格執行,成員國可以透過談判,避免可能造成重大經濟損失的政策。

換句話說,《關稅暨貿易總協定》起初從表面上看來是個慈善機構,致力於維護經濟穩定及和平。就像在同一會議期間成立的國際貨幣基金組織和世界銀行一樣,最初都是基於凱因斯主義的原則,致力於增進某一種集體利益。

然而在1980年代,隨著新自由主義意識形態在整個西方世界抬頭,這個組織發生了戲劇性的轉變。隨著開發中國家被迫開放市場,《關稅暨貿易總協定》有機會將職權範圍擴大到工業化國家之外。為此,《關稅暨貿易總協定》成員國在烏拉圭的埃斯特角市會面,共同決定這個新機構的方向。和之前的會議不同,這次議程由來自美國的新自由主義經濟學家和決策者主導,他們和凱因斯所支持的觀點截然不同,關注經濟現實政治更勝於團結。

當1995年會談結束時,「世界貿易組織」誕生了。世界貿易組織和《關稅暨貿易總協定》完全不同。它不是為了尋求維持世界經濟穩定及合作而設立的,而是為了打開世界,讓富國的資本流動,特別是美國、西歐和日本。相較於《關稅暨貿易總協定》的靈活度,這個組織將會是孤注一擲的交易,或「唯一的保證」:各國若想加入組織,必須簽署同意他們的整套規則,否則就會被凍結在世界經濟體系之外。

雖然在技術上開發中國家可以選擇是否加入世界貿易組織,但他們其實沒有選擇的餘地。經過15年的結構調整,開發中國家的經濟已經重組為出口導向。現在他們必須依賴西方市場才能生存。加入世界貿易組織將促進開發中國家進入西方市場,但作為回報,開發中國家必須降低關稅,停止補貼國內產業,放鬆對資本流動的管制,並允許外國公司在不損害經濟的情況下在自己國內營運,換句話說,這與開發中國家所認知的發展工業所需的條件完全相反。相較於結構調整是逐一對開發中國家強制實施自由市場政策,世界貿易組織則是一舉就將新自由主義體系標準化並擴及南方開發中國家。大多數國家別無選擇,只能服從。

貧窮理論、貧窮國家

如果自由貿易和窮國的發展需求背道而馳,那麼為什麼大多數主流經濟學家依然提倡自由貿易呢?

原因之一是自由貿易的理論非常引人注目。現代自由貿易理論的基礎,是來自19世紀初期的英國經濟學家大衛.李嘉圖(David Ricardo)。李嘉圖認為,如果每個國家都專精於生產較其他國家更有優勢的商品,那麼全球經濟將會達到最有效率和最具生產力的運作方式。如果葡萄牙善於生產葡萄酒,英國善於生產布料,那麼英國就不應該浪費時間生產葡萄酒,而是應該專注於生產布料,並從葡萄牙進口葡萄酒。233 這個理論更現代的版本,叫做「赫克歇爾—奧林—薩繆爾森理論」(Heckscher–Ohlin–Samuelson theory),它將比較對象從技術的相對禀賦轉移到「生產要素」的相對禀賦。

它認為為了在全球經濟中實現最高效率,擁有豐富廉價勞動力的國家應專注於勞動密集型產品,而擁有大量資本的國家則應專注於資本密集型產品。根據該理論,要確保這種情況發生的唯一方法就是消除貿易體系中的任何市場「扭曲」,例如補貼和關稅。一旦暴露在市場競爭的嚴峻現實下,產業的成敗將取決於自身的相對競爭力,每個國家自然會傾向做他們相對擅長的事情。而這將導致全球貿易、所得及消費的增加。

從表面上來看,赫克歇爾—奧林—薩繆森經濟模型很合理,而且看起來顯然很正確。但這個經濟模型具有將全球不平等自然化的暗藏效應。該經濟模型假設每個國家都擁有生產要素的自然稟賦。換句話說,這個理論希望我們相信富國天生資本雄厚,而窮國本來就擁有大量廉價的勞動力,好像這種安排是天生注定,或由眾神所制訂的。但這當然不是天生注定的。我們不得不問:為什麼窮國的勞動力會這麼便宜呢?為什麼富國的資本如此雄厚呢?

一位著名的德國經濟學家,在1848年的一場知名演講中,尖銳的批評自由貿易理論(以及歐洲帝國主義):  

有人告訴我們,自由貿易將創造一種勞動力的國際分工,從而使每個國家都依照最符合自己優勢的自然條件來生產。諸位先生或許相信,生產咖啡和蔗糖是西印度群島天生的命運。但兩個世紀以前,在還沒有被貿易打擾的西印度群島自然界中,連甘蔗或咖啡樹都還沒長出來呢。

發表這場演講的經濟學家是馬克思。而他的觀點是,資本和勞動的相對禀賦是歷史和政治進程的產物,它們是人為的產生的,而非自然存在的。富國的勞動力昂貴,是因為有歷史悠久的工會和強大的勞動法;他們資本充足,是因為長期的關稅保護,使他們能夠發展自己的產業。另一方面,窮國的勞動力低廉、資本缺乏,是由於窮國長期被殖民、被剝削,以及被迫接受不平等條約與結構調整政策。這兩者的比較優勢不是天然的,而是被創造出來的。

開發中國家應專注於出口原料而北方國家則應該將重點放在資本密集型產業的這種說法,相當於認為黑人天生就擅長在棉花田裡工作,而白人天生就善於當監督者;在黑人身上投資教育資源,讓他們不僅止於一般的勞工,是一種違背他們天賦的「扭曲」。這個不公平的社會關係,卻被賦予天生的、無可置疑的光環。

赫克歇爾—奧林—薩繆森經濟模型與歷史證據背道而馳。正如同我們一再看到的,國家的生產要素禀賦可以透過正確的政策而輕易改變。開發中國家本來可以透過採取戰略性的關稅和補貼建立國家工業,增加資本禀賦,事實上,這正是他們在1950 到1960年代獨立後以及結構調整之前著手進行的事情,但這種產業戰略需要精心規劃和政府干預,這正是自由貿易支持者強烈反對的行為,因為它會干擾事物的「天然」秩序。

基於比較優勢理論,自由貿易的提倡者要我們相信,貿易自由化最終會促進窮國的經濟發展。

儘管自由貿易可能會在一些抽象或數學意義上提高效率,甚至可能在短期內促進消費,但對於長期經濟發展來說,這並不是一個有意義的戰略。事實上,這個理論本身從未提出這種說法,是那些從中受益的人提出了這樣的花言巧語。為了實現真正的經濟發展,窮國需要擁有建立資本密集型產業的能力。這意味著窮國必須刻意將他們的產業和全球競爭隔離,直到他們準備好在開放市場上競爭為止,這就像英、美兩國在經濟發展時期,以及當今任何富國曾經做過的一樣。富國現在轉而拒絕窮國採取這種戰略,讓人驚訝甚至反感。富國堅持窮國應該盡快自由化並參與全球競爭,如此一來,窮國才有動力為了生存而發展最具競爭力的產業。他們表示保護只會引起窮國的懶惰和自滿。

劍橋經濟學家張夏準喜歡舉自己的么兒鎮圭為例,說明這個理論的問題。如果鎮圭有機會成為偉大和成功的人,那麼在他有能力出社會打拚之前,他需要父母多年的保護和投資,以確保自己能健康長大、去好學校讀書,並有足夠的時間專注於學業。但如果我們將自由貿易的邏輯應用在張家呢?我們可以說,小鎮圭是活在經濟泡沫裡,他得到父母的資助才能輕鬆過生活,他在父母保護之下才不用遭受嚴峻的現實社會競爭。

他需要的是切斷家中的資助,找一份工作來做,自己養活自己,這可以迫使他變得具有生產力和效率。張夏準辯駁道:「但是,如果我在鎮圭6歲時就要他進入勞動市場,他可能會成為一個精明的擦鞋童,甚至是生意興隆的小販,但他永遠不會成為腦外科醫生或原子物理學家,因為這至少需要我對他十幾年的保護和投資。」

「同樣的,如果開發中國家的產業太早參與國際競爭,這個產業將無法生存下來。因為,他們需要時間來掌握先進技術和建立有效的組織,才能提高自己的競爭能力。這就是保護新興產業的意義。」保護新興產業(至少維持一段時間),是讓窮國有機會突破擦鞋童命運的唯一途徑。

世界貿易組織的既定目標,是在貿易夥伴之間建立一個「公平競爭的環境」。每個成員都必須遵守一樣的規則:相同的低關稅與禁止補貼。但實際上,公平競爭的環境只是一種幻想。富國選擇進入競賽場是因為他們有非常強大且具有競爭力的產業,而這些產業正是在富國的重度保護下度過了發展時期。就窮國的立場來說,他們的產業從未得到保護,卻必須加入競賽,也因此完全無法和富國的同業競爭。

這個環境可能是公平的,但如果讓小學生和英超聯賽球隊比賽,公平的比賽場地又有什麼用呢?雙方採取了相同的規則,但並不代表這場比賽就是公平的。要相對貧窮的國家中才剛發展的新興產業,上場和已開發國家的強大產業競爭,前者一定會被擊倒,並被迫再次依賴出口附加價值不高的原物料或農產品。這當然不會是發展的祕訣。

即使我們假設競賽實際上是公平的,但如果我們仔細觀察就會發現,「公平競爭的環境」實際上並不公平:即使按照世界貿易組織的標準,這些規則也算不上公平。從理論上來說,世界貿易組織要求每個國家將關稅、補貼降低到同一水準,但這些削減其實是選擇性的對富國有利。在世界貿易組織之下,窮國被要求必須停止補貼國內工業產品,以防止他們和富國的出口產品進行「不公平」競爭。結果許多窮國別無選擇,只能放棄工業化的希望,轉而專注於農業。但是,透過《美國農業法案》和《歐洲共同農業政策》,富國每年補貼國內農產品金額高達3,740億美元,然後再以低於生產成本的價格傾銷到全球市場,削弱開發中國家生產商的利潤,並壓低他們的市場占有率。這種公然的雙重標準,破壞了窮國的農業部門,而這應該是他們具有比較優勢的領域。這場競賽對窮國來說是自由貿易,對富國而言卻是一種補貼。

換句話說,由於其他國家選擇性實施世界貿易組織的規則,許多窮國無法發展那些自由貿易理論認為他們應該發展的產業。無論他們嘗試發展工業或農業,都遭到了雙向封鎖。然而,世界貿易組織《農業協議》(Agreement on Agriculture,簡稱AoA)卻將這些不均衡的狀態深鎖進國際法中。

貝南、布吉納法索、馬利及查德,都是非洲主要的棉花生產國。總共約有800萬名工人在棉花產業工作(使其成為這些國家最大的私營雇主),有1,300萬人直接仰賴這項收入。但是他們發現自己遇到了阻礙,由於美國政府補貼自己國內的棉花生產商,全球棉花價格因而比該有的價格降低了大約10%。10%的損失是這些國家(有些是全球最貧窮的國家)所無法承受的。如果他們想要獲得任何發展的機會,就需要公平的棉花出口價格,而不是美國故意扭曲的價格。眾所周知,「棉花四國」已經向世界貿易組織提起訴訟,指出美國的補貼政策在世界貿易組織的規則下是違法的。但美國拒絕讓步。

在世界貿易組織之下,棉花四國可以選擇將美國告上法庭,也就是世貿組織的「爭端解決機制」(Disputes Settlement Body),而法庭的判決可能對他們有利。可是世貿組織無法強迫美國改變路線。原告必須負責執行決案;如果棉花四國贏得此案,就有權對美國實施制裁。但是,四個窮國聯合制裁全球最富有和最強大的經濟體,又有什麼用呢?這就像是要一隻蒼蠅懲罰大象,美國甚至不會注意到這件事。由於執法權是根據市場規模進行不均衡的分配,因此富國沒有理由遵守世界貿易組織的規則。富國可以做任何他們想做的事,但窮國別無選擇。而且,如果窮國決定打破這些損害他們的貿易規則,那麼富國就可以對窮國實施可能完全摧毀他們的制裁。

有人可能會認為制裁不符合比例原則,不應該適用於貿易紛爭;畢竟制裁通常被用作對抗直接侵略的行為,也就是一種經濟戰爭的工具。也許要求賠償可能是更合理的方式。事實上,開發中國家曾多次明確表達這個論點,呼籲建立更公平的執法機制。但是,富國拒絕放棄他們的權力。事實上,富國堅持制裁的手段,這點給了我們一個線索,讓我們明瞭世界貿易組織真正的利害關係是什麼。就像長期擔任世界貿易組織談判代表的亞甚.坦登(Yash Tandon)常掛在嘴邊的一句話:「貿易就是戰爭」,這場戰爭是由已開發國家發起的,目標是侵略開發中國家。

然而,對於許多窮國來說,貿易自由化的真正痛苦,甚至比這些更具體、更直接,不需要去思考自由貿易理論,就能明白這一點。簡而言之,削減貿易關稅意味著失去關稅收入。而關稅通常是窮國重要的所得來源,有時關稅就占了國家預算來源的50%以上。窮國依賴關稅是因為這是最容易徵收到的稅收;他們的大部分國民因為個人所得太低以至於根本不用繳稅,而政府往往也無法徵收其他稅賦,例如資本利得稅、遺產稅等。事實上,一項國際貨幣基金組織進行的研究顯示,過去25年貿易自由化導致這些國家損失的所有稅收中,有超過70%無法用其他形式收回。換句話說,貿易自由化直接剝奪了窮國在社會服務和減少貧困上迫切需要的資源。

本書作者簡介

傑森·希克爾 (Jason Hickel)

傑森.希克爾博士是經濟人類學家,也是英國皇家藝術學會會員,同時擔任倫敦經濟學院國際不平等研究所訪問高級研究員、《世界發展(World Development)》雜誌的副主編,並且服務於聯合國人類發展報告統計諮詢小組、歐洲綠色新政諮詢委員會,以及哈佛《柳葉刀》賠償與重分配正義委員會。

他的研究側重於全球不平等問題、政治經濟學、後發展學和生態經濟學。學術之外,也為《衛報》以及其他媒體撰稿。其報導也可見於英國《金融時報》、英國廣播公司國際頻道,以及美國《洛杉磯時報》等媒體。

本書譯者簡介

曲律

東吳大學哲學系畢業,法國東方語言學院碩士畢業。關心性別、人權社會議題,也對文化藝術充滿熱情。發現排斥過的事物總會以另一種方式被迫再次學習,屢試不爽。譯作有:《90%的快樂都是有代價的》(光現出版)。

紀永祥

大學物理系畢,曾任職出版社,目前為專職翻譯。

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