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Written by 16:25 專欄, 白目觀點

為何要讓「國際」審查施政狀況?跟人權公約有關?|白目觀點

自5月9日開始,連續一週,臺灣迎來一波國際審查;主要是檢視臺灣有沒有好好落實兩公約規定的各項人權(所謂兩公約就是指:《公民與政治權利國際公約(ICCPR)》與《經濟社會文化權利國際公約(ICESCR)》)。

在經過政府、國際專家與公民組織團體三方對話後,國際審查委員會將會在最後一天(5月13日)發表他們的結論性意見與建議(註)。

大部分國際人權公約都在聯合國中產出,臺灣人因為國際地位的緣故,無法透過聯合國機制施壓政府,因此臺灣人自行發展出了一套具有臺灣特色的人權規範監督機制。

也就是,透過兩公約「施行法」(2009年12月10日起施行)及國際審查會議,讓臺灣人權狀況有了自評他評的機制。

透過這個機會,我們一起來認識這套臺灣自製,為自己量身訂做的人權審查機制吧!。

國際人權公約,如何滲進國內法秩序?

根據國際條約法,一個國家須完成國家簽署、國內批准、國際機構的存放等法律程序,始得成為締約國。

以兩公約為例,中華民國政府(ROC)在1967年就簽署了兩公約,直到2009年才完成批准,但因ROC的聯合國代表權於1971年被中華人民共和國(PRC)取代後,無法完成存放,因此無法成為締約國。

那該怎麼讓政府願意遵守兩公約呢?立法院於是針對不同人權公約通過相關施行法。

除了前述兩公約,其他還包括《消除對婦女一切形式歧視公約(CEDAW)施行法》(2012年1月1日施行)、《兒童權利公約(CRC)施行法》(2014年11月20日施行)及《身心障礙者權利公約(CRPD)施行法》(2014年12月3日施行)。

前面那些施行法的共同點,就是都會在規定裡面提到:各公約關於權利保障的規定,具有國內法之效力。

換句話說,當時制定各施行法的目的,就是希望把國際人權規範在地化。因為當公約規定已內化(internalise)為國內法秩序之一部分,無論是行政機關在決策或執行公務時,或法院在審理案件時,自然都該遵守。

這樣全面引進國際人權的結果,也讓中華民國管轄範圍所及之所有自然人(包括本國人、外國人、無國籍人)都能主張各公約所確立之人權。

總的來說,透過國內批准與立法(註二),我國向國際和國內社會展現「臺灣政府願意被條約拘束」的意願,也因此後續如何監督條約已確實被遵守,就成了成為關鍵課題,否則人民無從參與、救濟難以發生。

由於臺灣終究不是聯合國內的正式締約國,因而無法適用聯合國保障人權的相關監督機制,那該怎麼辦呢?

施行法建立了「自評他評」機制

針對前面所說,非法套用聯合國監督機制的情況,立法者在通過各施行法時,參考了各人權公約關於「國家報告義務」的規定,要求政府應建立相關人權報告制度-透過書寫報告,檢視各公約人權保障,是否都有落實。

根據各施行法,各級政府有義務先就人權保障的工作內容「自評」(即「優先檢視清單」),若有不符公約規定者(註三),應於法定年限內改善(增修法規並改進行政措施,;除兩公約為兩年外,其他公約施行法皆規定為三年)。

CRC與CRPD施行法則更進一步給予五年通融期間,要求政府完成配套措施,因而分別成立了「兒童及少年福利與權益推動小組」及「身心障礙者權益推動小組」。

目前,各公約之國家報告分別由法務部(兩公約)、性別平等處(CEDAW)、衛福部社家署(CRC和CRPD)彙整撰擬。

以兩公約為例,目前實務上,是由行政院邀請人權專家進行前置書面審查,並來臺與政府、公民團體召開審查會議。初次人權報告國際審查會議於2013年舉行。

這樣具臺灣特色、自評他評的模式,又被認為融合了「聯合國模式」,仿照聯合國人權公約委員會實際的審理程序(註四)。

針對國家所提出之國家報告,公民團體有兩種發聲並監督政府的方式:一為撰寫影子報告(shadow report),即公民團體針對政府所提之國家報告進行評論;二為撰寫替代報告(alternative report),通常係針對特定議題提出觀察與意見。

這些方式有助於專家委員更理解在地實踐,也鼓勵公民社會多多參與人權保障的實踐。此外,公民團體也有機會在會議時重申特定議題之重要性,並針對議題清單,即時向委員提出補充或澄清。

有法源、有監督機制,那誰來執行?

或許有許多人(尤其法律圈的人)會問,我國憲法不是已經有基本權專章,甚至《身心障礙者權益保障法》、《兒童及少年福利與權益保障法》等法,為何還需要把人權公約國內法化?

根據各公約人權委員會經常提及的人權「結構指標」(structural indicators):著重一國憲政與立法框架是否保護並促進人民各項權利,而「人權公約」就是此評量方式的判斷依據。

一般的法規在立、修法的過程時,並不盡然會參照國際人權規範,而各人權公約的施行法就讓人民有所依據,可以要求國家正視立法怠惰、行政濫權或司法救濟不彰等情況。

在人權公約實際應用上,司法部門援用兩公約之規定雖有增加趨勢,但還是比較少見有參酌其他公約或解釋性文書(如各人權公約委員通過之「一般性意見」或「一般性建議」)的情況。

相較「聯合國模式」,我們更多了點臺灣特色,這樣的公約審查機制可能有兩大疑慮:

  1. 審查委員之邀請,不具有任意性,由施行法主管機關主辦,而非獨立人權機構負責。
  2. 行政機關獨攬大局(如法務部之於兩公約),可能不利於結論性意見之後續落實與監督。

針對前面疑慮,首先自2020年,監察院建立了「國家人權委員會」,大家開始思考:是否應將各人權公約之審查業務移到國家人權委員會之下來處理。

其次,針對後續落實的難題,依照「兩公約第二次國家報告」之結論性意見與建議,國際審查委員也建議政府制定「國家人權行動計畫」,訂立明確的目標、指標及基準,以落實兩公約義務及各次審查的建議,並配置充足的人力和預算資源(註五)。

總之,若公約是人權清冊,那麼國家人權機構應確保統治者遵守人權規範,因此勢必得超然於國家機器之外,才有可能成為人民對抗政府的後盾。

尤其在疫情肆虐與國際局勢高張的情勢下,政府近年提出許多有別以往的措施,就讓我們繼續冷靜用人權公約的規定,仔細審視政府提出來的國家報告與後續行動吧!

 

(本次主筆|資深編輯 李柏翰)

*本專欄法白主筆室「白目觀點」,每週三更新,給您滿滿時事觀點。

 

註一:事實上,兩公約第三次國際審查本來預計在去年進行,不過受到疫情變化影響,改了很多次時間。很難得的是,在臺灣疫情突然變嚴重的前夕,審查委員仍願意長途跋涉來臺進行實體的審查會議。關於審查會的各項資訊,也列在下方,有興趣的讀者可以瀏覽看看:

註二:事實上,在陳水扁任職總統時,當時執政黨請求立法院批准兩公約,惟在野黨要求保留兩公約關於「民族自決」之規定,最終在欠缺共識下未完成批准。

爾後馬英九執政時,終於2009年通過兩公約之批准,然而當我國友邦代為提交批准書至聯合國秘書處時,秘書處以我國非聯合國會員國拒絕存放。

相應地,立法院制訂了五份公約、四套施行法。這些施行法內容長得幾乎一模一樣,其第3條都要求相關規定之適用與解釋,「應參照公約意旨」及依各人權公約所設置之「委員會對公約之解釋」。

註三:在適用或解釋公約時,應考量各委員會所為之權威性解釋(包括附錄、增補及決議、一般性意見、對國家報告及個人申訴之審查意見)。

註四:CRC及CRPD都是參考「聯合國模式」所進行,但CEDAW較特別,因其初次國家報告是係於CEDAW施行法通過(2011年)之前所為。這是因為,陳水扁前總統於2007年已簽署CEDAW加入書,遭聯合國拒絕受理,惟政府與相關婦權團體仍自願撰寫初次國家報告書,於2009年發表。之後CEDAW施行法通過後,參酌聯合國模式,明顯看到其審查機制之內容與形式越來越有原本人權公約委員會的色彩。

註五:關於這方面,委員會呼應了自1993 年世界人權大會通過《維也納宣言和行動綱領》後,各國逐步制定行動計劃之趨勢。而聯合國在2002年也出版了一份《國家人權行動計畫手冊》(Handbook on National Human Rights Plans of Action),協助政府設定相關目標與策略。

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