自己的特首自己選!淺談香港佔中運動的法律意義

香港近日以來以佔領中環的行為要求中共應給其人民有「普選」香港行政長官之權利。佔領活動選擇在中環是由於中環是香港的心臟地帶與政商中心,香港的政府總部、立法會大樓、終審法院、解放軍駐港部隊中環軍營、禮賓府(前港督府)以及全港第二高建築物國際金融中心二期都位於中環。現任香港特區行政長官梁振英行政辦公室亦位於中環。因此佔領中環能立即迫使港府、北京回應人民訴求,並引起全球關注。本文嘗試以基本法及國際法為基礎,分析佔中運動爭取普選在基本法架構下可能遇到的困境及突破方法。

(為簡化用字,本文將「香港特別行政區」以「香港」取代,兩者不特別區分)

基本法:香港政治體制與中港關係的法律基礎

一國兩制是鄧小平提出用於解決台灣問題的構想,而香港則是一國兩制的實驗場。香港在1997年回歸中國時,英國與中國共同發表了一份《中英聯合聲明》,以「一國兩制,港人治港」為原則,就中國日後如何治理香港提出了十二項具體作法。其中第十二點約定:「…上述基本方針政策…中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區基本法規定之,並在五十年內不變。」

換言之,「香港基本法」是北京為履行在《中英聯合聲明》所立下的承諾,用以規定中央與香港之關係以及香港的自治程度的法律。因而香港與北京政府之間的法律關係係以「一國兩制,港人治港」為原則,以《中華人民共和國香港特別行政區基本法》為基礎運作。

「一國」、「兩制」與「聯合聲明」

一國兩制下,所謂的「兩制」具體呈現方式包括設立直接隸屬於中央政府的香港特別行政區,除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,「馬照跑,舞照跳」,香港特別行政區享有高度的自治權,得繼續維持資本主義體制。香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。現行的法律基本不變。

而「一國」的體現除了前面提及的外交國防歸北京管轄外,第158條規定香港基本法的解釋權屬於全國人大常務委員會,而全國人大常委會透過基本法,將此解釋權「授權」給香港各級法院,而香港法院解釋基本法若涉及中央及香港政府權限範圍爭議,則必須將請求人大常委會作出解釋。第159條更規定香港基本法的修改權屬於全國人大常務委員會。因此,雖然「馬照跑,舞照跳」,但是可跑可跳的法律基礎不僅是北京制定的,北京還可以自己解釋,甚至可以自行修改,無怪乎在一國兩制白皮書中,北京政府強調

「香港特别行政区的高度自治权不是固有的,其唯一来源是中央授权。香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治,也不是分权,而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力,香港特别行政区就享有多少权力,不存在“剩余权力”。」

由此可知在法律上,香港政府享有事務權限範圍必須以「基本法」有授權方有法律基礎,但是北京政府亦必須對英國負起國際法責任,確保基本法規定的授權內容符合《中英聯合聲明》中「一國兩制,港人治港」的基本原則及12項具體作法。

北京的「莊重」承諾:行政長官全面普選

基本法

前述中英聯合聲明第四點提出「香港特別行政區政府由當地人組成。行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命…」換言之,中共於該聲明向英國承諾給予香港當地選舉或以協商的方式產生行政長官,再由中央人民政府任命,而也因為此點有了進一步的香港基本法第四十五條:

「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。」

現行行政長官的產生方法

而目前階段就是中共所指出的「循序漸進」的過程:透過「選舉委員會」的內部投票來選出香港行政長官。所謂的選舉委員會是由「具有廣泛代表性」的1200位來自工商勞動政界的人士擔任選舉委員,候選人必須獲得150位以上之委員聯合提名,每屆選舉委員會應提名2-3人,其後再交由選舉委員會投票選舉。換言之,行政長官的產生,從提名到選舉,香港公民只能夠透過「選舉委員會」間接完成。順帶一提,現任行政長官梁振英在1200票中湊巧地拿了689票,因此在港人常以689相譏。

基本法已經表明行政長官的產生必須還要參考香港的實際情況「循序漸進」地進行,須從初期的協商產生逐漸在最終達成透過一個「提名委員會」提名人選後再交由人民進行普選的遠程目標。因此香港人民不甘於此間接選舉制度,自2003年以來香港人民積極爭取普選。在2007年,北京政府通過《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》,宣布2017年香港行政長官將由有選舉權之香港公民一人一票直接選出。而具體的辦法,則必須由2012年當選的行政長官向北京全國人大提交報告。

普選看似箭在弦上,不得不發,為何走到今日還會引爆港人走上街頭爭取真普選?

爭取真普選

引爆點來自於候選人的提名方式。香港現任特首梁振英在向北京提交的報告書中表明:

「主流意見認同《基本法》第四十五條已明確規定提名權只授予提名委員會,提名委員會擁有實質提名權,其提名權不可被直接或間接地削弱或繞過。」

此報告已被北京政府採納,換言之,北京政府認為,依據基本法第四十五條之規定,香港行政長官應由提名委員會提出候選人名單,再由人民普選。然而在今年之「佔中投票」中,獲得最高支持度的是「真普選方案」,此方案否認基本法第四十五條將提名權限於提名委員會之說辭,認為符合三種途徑之人均應獲得提名委員會的提名,而提名委員會再向公眾提出候選人名單,此三種途徑分別是一、由提名委員連署直接推薦;二、在立法會取得超過百分之五選票的政黨;三、得到百分之一選民支持的參選人。

我們進一步詳細討論梁振英方案和佔中方案的差別。

梁振英方案使提名委員會獨佔提名權,而「就提名委員會的組成,較多意見認同提名委員會應參照目前的選舉委員會的組成方式,即由四大界別同比例組成,以達到廣泛代表性的要求。」進一步說明,所謂四大界別包括「工商、金融界」、「 專業界」、「 勞工、社會服務、宗教等界」、「 立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表」。其中前三組的代表由該界別的人士選出,第四界別中的「立法會議員」、「香港地區全國人大代表」及「香港地區全國政協委員的代表」則為當然的委員。一般認為在此機制下,港人雖享有直接選舉權,卻成為參選人的資格卻須受到提名委員會的過濾。而民間對於提名委員會之解釋則基本上已將提名委員會架空,只留下形式上的提名權利給委員會,民間認為只有透過此三種方式提名候選人,而提名委員會只需要形式上的將這些候選人公告即可。

解鈴人還需繫鈴人

香港佔中行動所要爭取的是「真正普選」,簡單來說就是質疑提名委員會的代表性,由於提名委員會的組成中包括一般認為親近中央政府的人(香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表),或是基於其他考量不能與北京作對,因此多數人認為提名委員會將忌憚北京的臉色,導致提名人選是北京默許之下產生而無法充分反映香港民意。因此一般認為候選人名單無法完整代表香港人民之意見,然而港人普選卻只能從這批名單裡頭選出一個人治理香港。對此,香港人民才會指出2017年所要落實的普選只是一場「假普選」,因為香港人屆時亦只能在黨的名單中選出一個人,然而無論選出來的是誰其仍不會為香港人之最大利益著想、而是只會為了中央而效命,如此情況是其所不樂見的。然而如同我們最一開始所說,基本法的解釋權仍緊緊掌握在北京政府手中,因此到底基本法第四十五條怎麼解釋,從中國國內法的角度來看似乎是北京說了算。

以中英聯合聲明「港人治港」原則說明梁振英政改方案違法

基本法2

但是也如同我們一開始所講的,基本法的制定是為了履行中英聯合聲明所承諾的義務,換言之,北京政府雖然有權利決定基本法的內容,卻仍然不可使基本法的內容違背中英聯合聲明的規定。

由於中英聯合聲明中共只承諾了要給予香港當地有選舉出行政長官之權利,其中並沒有提到候選人必須由提名委員會提名才有候選人資格,如同前述,2017政改方案的運作結果可能導致候選人名單無法完整代表香港人民之意見,然而港人普選卻只能從這批名單裡頭選出一個人治理香港。因此2017政改方案確實有違反中英聯合聲明之虞。

中英聯合聲明是兩國共同發表具有國際法拘束力之文件,也因此中共制訂之基本法不應違反該聯合聲明之承諾,否則有違反國際法義務之虞,而中共之行為也應依照當時聲明中文字之嚴格解釋,不得諮意擴張其目的或是範圍,若允許其如此作為則與當初之聲明目的不符,英國自有可能主張中共應遵照該聲明之規範而修正其制訂之基本法。然而港人得否以中英聯合聲明作為主張權利的法律依據?理論上雖仍然是一大難題,但透過佔中運動主張梁振英政改方案違反中英聯合聲明,進而要求北京政府收回決定,重新啟動政改諮詢,不會因此失去法律依據。


參考資料:

  1. http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/cover.html  香港基本法
  2. 關於香港特別行政區二零一七年行政長官及二零一六年立法會產生辦法是否需要修改的報告
  3. 選舉委員會的組成
  4. 全 國 人 民 代 表 大 會 常 務 委 員 會 關 於 香 港 特 別 行 政 區 2 0 1 2 年 行 政 長 官 和 立 法 會 產 生 辦 法 及 有 關 普 選 問 題 的 決 定
  5. 中英聯合聲明

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楊 貴智 Written by:

Designed in Taiwan. Assembled in the Global Village. 長得像狸貓和浣熊,但分類於智人種(Homo sapiens) https://tw.linkedin.com/in/kcyang617