龍建宇|判決翻譯機:教育部課綱微調案

教育部因堅持不公告委員名單等重要紀錄遭到控告。到底什麼樣的資訊政府要公開,什麼資訊政府可以不公開,這一篇我們就是要來討論有關政府對於公共資訊公開的問題!

高中課綱微調案因教育部堅持不公告委員名單、個別發言紀錄及投票單等重要紀錄,台灣人權促進會向教育部提出告訴

教育部有主張:

  1. 教育部在做課綱微調時,已有慣例不公開相關資訊。
  2. 教育部主張自己是依據依據政府資訊公開法第18條第1 項第3款「政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者,得公開或提供之。」台北高等行政法院2015年2月12日判決教育部違反政府資訊公開法下公開公共訊之相關規定而敗訴。

本案最主要的爭議:到底什麼樣的資訊政府要公開,什麼資訊政府可以不公開,這一篇我們就是要來討論有關政府對於公共資訊公開的問題!

 為什麼要有政府資訊公開法?

政府資訊公開法的第一條說明了立法目的:

為建立政府資訊公開制度,便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人民。

為何透過公開資訊可以保障人民呢?原理在於透過保障並實現民眾於公共事務「知」的權利來增進人民對公共事務之瞭解。藉由這樣公開資訊的過程,使政府資訊的透明化,而民眾得以對於公共事務有所瞭解,讓民眾有效監督當權者,當權者的施政也因此更能取得民眾信賴,提升政府運作效能。因此,政府資訊公開法就是在規定,政府應該如何主動公開公共資訊,或是人民應該要如何申請使政府公開那些資訊。

然而本法允許政府在例外的情況下政府可以不必公開某一些資訊,例如:當公開這項資訊的時候,會同時也公開別人的隱私(本法第18條第1項第6款)或是公開資訊,可能會同時公開別人的營業秘密(例如別人的專利)而導致公司的競爭地位受到影響(本法第18條第1項第6款),那麼法律特別允許政府不必公開資訊。然而這種規定是政府資訊公開法的例外條款,也就是說,政府資訊原則上必須公開,只有符合法律例外規定才可以不公開。如此一來,民眾「知」的權利才可以有所保障。

本案中的癥結點?

本案中的癥結點在於教育部認為自己可以依照政府資訊公開法的第18條的相關規定,不用公開「高中課綱微調案」的相關資訊。

教育部主張「為確保系爭課程綱要微調案審議過程的公正、專業、獨立及中立不受干預性」因此不應公開這項資訊。教育部舉例說明認為,審查課程綱要會涉及書商或者其他有關團體的利益。而如果相關團體整日到處跟隨審議委員,那麼就會對於委員造成極大壓力,且委員有可能就會在此種壓力下而依照書商或其他利益團體而調整課程綱要,勢必影響教育之公益。

法官的看法

首先,對於教育部主張不公開是慣例這件事,法院認為政府資訊公開法第18條可以例外不公開的規定,是屬於列舉式規定而不包含慣例。

什麼是列舉式規定呢?是指某個規定是只有在符合法條所列舉的情況的才可以適用的,至於其他的狀況,即便很類似,也不得適用。也就是法律人常常在說的「明示其一,排除其他」的規定。講的白一點,就是只有法條上寫的才算,其他的都不算數!

進一步說,如果慣例可以形成例外,不就是說違法久了就會變成合法嗎?

因此本案中,18條雖然列舉了很多政府可以不公開的理由,但是其中並沒有包含「慣例」這種情形,因此不得適用18條之

對於教育部主張自己是依據18條第1項第3款之規定而不公開資訊,首先讓我們來細細地檢視該款的規定:「政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者,得公開或提供之。」

大家可以看到在本款後段「但對公益有必要者,得公開或提供之」。也就是說,在適用這條的時候,就算情況已經符合了前面「準備工作」的情況,行政機關還是可以考量於個案中考量公益的必要性,而公開該政府資訊。

簡而言之,就算今天本案真的是一個準備工作,而公開資訊可能會造成不公平,但行政機關還是要在個案中衡量「公開資訊所造成的不公正」以及「如果不公開對於公益所造成的影響」,而如果對於「公益所造成的影響」比前者「公開資訊所造成的不公正」大的話,那麼,政府還是必須要公開資訊。

也就是說這個公式就是:

不公開對於公益的影響 > 公開所造成的影響 ➙ 要公開。

但是在18條中,還有一個「『得』公開或提供之」,也就是說,行政機關可以選擇公開或不公開,這種選擇就是所謂行政機關有「裁量權」。而在學理上有一個行政機關「裁量權收縮」的理論,這個理論的基礎在於,行政機關對於各個行政事項有專業之職掌,司法機關不宜過度干預;然而,有時候在具體個案中,為實現相關法律目的,可能將法律抽象規定之裁量範圍予以收縮,甚至收縮至零,此時,行政機關就沒有裁量餘地了。(林錫堯著,行政法要義三版,p.265~266。)

「不公開對於公益的影響」

課程綱要微調案,所涉及的是教育百年大計,對於教師、受教之學生乃至於社會大眾均影響很大,因此課綱微調案之會議進行過程是否合法、具有社會大眾監督之高度正當性,社會大眾因為不公開,就無從知悉相關全部資訊,沒有辦法檢視課程綱要微調案的詳情,有礙社會大眾之參與及知曉公共事務的權利

而且如果因為未能適時公開相關資訊,遭社會大眾誤解政府機關有黑箱作業之疑慮,反造成社會大眾之不安與猜疑,此對政府機關之誠信及社會大眾對政府之信任有不良之影響,甚為不妥應使社會大眾有知的權利及有檢驗及監督之機會。

「公開所造成的影響」

面對教育部主張「可能造成審查委員之壓力、避免審查委員受民眾干擾等情況」,法院認為這些都是推測的想法,有民眾監督並不等於一定會騷擾決策人或相關委員;況且課程綱要微調案是否成立,本來就會民眾極為關切的議題,一定會遭到外界相當的壓力,而如果民眾有不當的行為,自然有民法、刑法的相關規定去約束他們,而不應該當成一個不公開民眾極為關切的政府資訊的理由。

法院對於上述兩者的比較認為:對於「不公開對公益所造成的影響」已經明顯比前者「公開資訊所造成的影響」還要高。因此,考量達到政府資訊公開法的重要目的:「政府資訊以公開為原則,使民眾參與公共事務的目的」認為教育部已經沒有裁量的空間(裁量餘地)應該要公開課綱微調案的資訊。

基於上述兩點,法院認為教育部應該還是要公開課綱微調案的相關資訊。

判決結果

訴願決定及原處分關於否准提供「十二年國民基本教育課程審議 會」會議紀錄及記名投票單之部分均撤銷。

被告應就原告民國103 年2月7日之申請,作成准予提供「十二 年國民基本教育課程審議會」會議紀錄(其中關於簽到表部分僅 供原告閱覽、抄錄);及就記名投票單部分供原告閱覽、抄錄之行政處分。

後記

2015年5月6號,立法委員鄭麗君在質詢教育部有關高中課綱微調案時,針對教育部所提出的審查會議的書面資料提出了三大爭議:第一,所謂會議過程是經由「共識決」通過,何謂共識決?教育部說詞反覆,一下說是用「鼓掌通過」的方式,一下又說是以書面意見通過算數。後來在教育部提供的書面資料提到,只要書面意見沒有明確表示不贊同,教育部將「未直接寫下反對者」、「建議如何修改者」、「同意國文科微調者」的書­面意見通通算做就算是同意課綱微調案,並也承認,該會議中並無進行任何的表決。第二,有不少高中課綱微調案的委員陳情,當時明明感覺有很多與會委員表示不贊同,但最後主席卻宣布的結果是全數同意。第三,課綱檢核小組與課綱審定召集人重複,這樣造成「自己擬的課綱自己審」的結果。

(質詢影片連結:http://ivod.ly.gov.tw/Play/VOD/82007/300K)

由鄭麗君委員所提出的爭議,可以看見政府對於公共事務資訊公開的必要性。政府資訊的公開才可以使全民一起監督政府施政,避免有任何疑似「黑箱」的情形發生,如此,政府施政不但可以順應民意,也可使人民可以信賴政府施政,這也是政府資訊公開法最核心的價值所在。

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龍 建宇 Written by:

東吳法律系學士生