蔡孟翰|無國界的漂流者—國際法的難民規範

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這天土耳其的海岸不太一樣,除了一如往常的迎接一波波的海浪,也有一名自海面而來的紅衣小男孩新訪客。相較於活潑的浪花不斷翻攪、浪聲聒噪的叼續不停,更凸顯出俯躺於沙灘的男孩那樣的沉靜,沉靜到連呼吸聲與心臟的鼓動都止息凍結了。

兩艘載著23名非法移民的小船從土耳其出發,欲前往希臘的科斯島,卻在出海後不幸翻覆,導致包括5名孩童在內的12人罹難。小男孩就是這場意外的罹難者,海浪將他遺體推送回了岸邊。救援人員雙手輕輕的捧起這名男孩,男孩的永遠沉睡卻也喚醒了許多歐洲國家,許多國家元首表態將積極面對長久以來的難民問題。

而這故事的起因,或許應倒帶到幾年前的戰爭開始說起。

阿拉伯之春的冷列寒風

2010年年底,突尼西亞人民發起了大規模的街頭示威,抗議長久以來的社會問題,也促使執政長達二十幾年的總統政權倒台;而突尼西亞如此的一場街頭抗爭,扳倒阿拉伯世界推翻專制政體的第一張骨牌,從北非蔓延到西亞的連鎖反應,壓抑許久的專制統治、政府貪腐、經濟問題等現象終於爆發,接連引發了一場場的民主運動、一個個政權面對挑戰,被國際社會稱之為「阿拉伯之春」。許多政權在這波潮流當中倒台,如埃及的穆巴拉克、利比亞的格達費政權;有的國家則進行了政府改組,如約旦、黎巴嫩、阿曼;但也有的國家持續陷於內戰,最引起國際關注的,無非敘利亞。

敘利亞的阿薩德政府與反抗軍持續交火,造成無數人民的傷亡,甚至數度傳出政府以生化武器攻擊反抗軍,引起歐美國家的譴責,甚至有聲浪提議進行「人道干涉(humanitarian intervention)」的必要性。聯合國安理會也一度考慮介入敘利亞內戰,惟卻因常任理事國俄羅斯行使否決權(veto),而否決了此次決議,也使敘利亞內戰持續延燒,聯合國統計的死亡人數也已高達22萬人之多。而敘利亞鄰近的許多國家,如埃及、葉門,即便政權經過更迭,亦有反對新政權的聲浪,使國家處於動盪的不安定狀態。使阿拉伯之春下遍地綻放的花朵,並不是那樣的美麗。

雪上加霜的是,恐怖組織伊斯蘭國開始橫行於中東,更使得敘利亞天際所瀰漫的戰火煙霧更加的難以揮去。無休止符的混戰,逼使的一群又一群的流離失所的人民藉由遷徙,迫切的渴望搶灘到歐陸的淨土上,尋求自己的容身之處。而這樣的現象卻成為令歐洲國家頭痛的非法移民、難民問題,一批又一批的難民潮藉由陸路、數人塞擠在小車廂前往歐洲國家;也不少是透過搭船企圖穿越地中海前往歐陸,但常見船隻在未登岸前就不幸翻船。紅衣小男孩的故事,僅是冰山一角而已。

從國際公約談難民地位

什麼是「難民」呢?為什麼難民會是一個棘手的問題呢?人權法下人民本身就有遷徙自由了,那為什麼還會有難民問題呢?

國際法並不承認外國人民有權得以自由進入他國領土或於其境內居住;原則上國家有權決定他國人民是否可以入境,當然也可以拒絕。也因此才會有所謂的「非法移民」,即「偷渡客」。

國際聯盟於1933年制定最早的難民公約,但當時各國對難民保護的意識不深,因此無法發揮實質的規範效果。然而在第二次世界大戰時,許多面臨戰爭而逃難的大量人民湧入鄰近的他國,使國際社會開始重視難民的問題。

一、人人為避免迫害有權在他國尋求並享受庇身之所。

1948年世界人權宣言第14條規定即被視為對難民保障的成文規定。而聯合國更於1951年通過專以處理難民問題的《難民地位公約(Convention relating to the Status of Refugees,簡稱「難民公約」)》。在公約的前言中指出,本公約係重申世界人權宣言確認人人享有基本權利和自由不受歧視的原則,以及「考慮到庇護權的給予可能使某些國家負荷過分的重擔,並且考慮到聯合國已經認識到這一問題的國際範圍和性質,因此,如果沒有國際合作,就不能對此問題達成滿意的解決」,表示將透過國際性的規範與高度因應難民問題。

什麼是難民

難民公約第1條對難民的定義為:

「由於一九五一年一月一日以前發生的事情並因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外,並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人﹔或者不具有國籍並由於上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由於上述畏懼不願返回該國的人。」

…考慮到自通過公約以來,發生了新的難民情況,因此,有關的難民可能不屬於公約的範圍, 考慮到公約定義範圍內的一切難民應享有同等的地位而不論1951年1月1日這個期限…

也就是說,就是某人因為種族、宗教、政治立場等因素,若繼續居於自己的國家可能因此受到危害,不得不離開而到其他國土,就屬於國際法所稱的難民不過定義中強調遷徙之事由需因為1951年1月1日以前發生的事情,應是特別因應第二次世界大戰所導致的難民潮所制定的條約。1967年聯合國所通過的難民議定書(Protocol relating to the Status of Refugees)在前言放寬了此項限制。

 

新興的難民問題仍難解決

然而近年來,許多新興類型的難民逐漸出現,其中,因居住環境的破壞而被迫遷徙的「環境難民(environmental refugee)」最受大家關注(如因氣候暖化導致島嶼被上升的海平面淹沒的島國人民)。而如此的移民或許並不容易直接落入難民公約對難民的定義(即受到迫害),也因此並無難民法的適用與保障。

國際組織對難民的態度

聯合國於1946年成立了「國際難民組織(International Refugee Organization, IRO)」,是為處理及安置因第二次世界大戰所生的難民問題而設置的暫時性組織,使各國理解難民問題是國際性的事務,並關切難民的安置及遣返等事。

此組織原先的預設即是暫時性組織,本應在安置第二次世界大戰的難民後即告解散,然而難民問題卻並未隨大戰的結束而停止發生,故聯合國大會於1950年成立「聯合國難民事務高級專員辦事處(簡稱「聯合國難民署」;Office of the UN High Commissioner for Refugees, UNHCR),承接國際難民組織的事務。

Pakistan / floods / A convoy of UNHCR trucks loaded with relief items for flood survivors in the district of Sibi, in Balochistan, western Pakistan. / UNHCR / D.A Khan / July 2010
Pakistan / floods / A convoy of UNHCR trucks loaded with relief items for flood survivors in the district of Sibi, in Balochistan, western Pakistan. / UNHCR / D.A Khan / July 2010 Source: http://www.unrefugees.org.au/our-stories/photo-gallery/pakistan-flood-crisis

聯合國難民署其目的係續行保護難民及解決難民問題,在當地政府或聯合國的要求下,難民署會對難民提供必要的援助。聯合國難民署更於1954年及1981年獲頒諾貝爾和平獎。

國際法對難民的保護:不遣返原則

任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或遣返至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威嚇的領土邊界…

國際法對於難民保護最重要的規範為「禁止驅逐出境或遣返原則」。在難民公約第33條規定,若一名難民若進入締約國之國土,締約國原則上應給予庇護(asylum),不得將難民驅離或將他送返回母國或任何可能對他不利的國家;僅有在難民有侵害國家安全或公共秩序的情況下才可以將其驅逐出境。

同樣的規範在公民權利及政治權利國際公約(簡稱「公政公約」)第15號一般性意見「公約所規定的外國人地位」中指出,公約不承認外國人得任意進入締約國的領土或在境內居住,締約國有權得以決定誰可以入境,但是在涉及不歧視、禁止非人道處育等情況下,外國人可以享有入境、甚至居住的權利保障。亦即肯認了難民入境的地位。

在區域人權公約中,美洲人權公約第22條第8項及歐洲基本全憲章第18條也確認締約國應給予難民庇護,並不得遣返回有危險的國家;非洲於1967年所訂立的「非洲難民問題管理公約(Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa)」亦有相關的規定。

國際法學界普遍認為「難民不遣返」已成為國際習慣法,換句話說,即便非難民公約或人權公約的締約國,也應該受此規範原則的拘束。

國際法對難民的保護:平等保障

難民公約除了使難民得以進入國土外,也規定締約國也應給予難民如同一般外國人的待遇,並應保障其宗教自由、財產權保障、結社權、訴訟權、行動自由等基本權利;甚至應盡可能的提供難民房屋、教育、公共救濟、甚至使其入籍。

另公政公約第2條第1項也規定:「本公約每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別。」從此條文可知,締約國應對其管轄範圍內的所有人民,包括難民,給予公政公約中所保障的權利。

接納難民的難題

不遣返難民或許不是最困難的問題,真正困難的應該是不遣返之後所生的問題,即如何讓這群難民得以在自己國土上生活,例如應如何使難民享有居住、工作等權利,使國際人權公約所保障的權利亦得以落實在難民身上。

以兒童權利公約第22條為例,其特別明文對難民兒童予以保障,要求締約國應給予難民兒童適度的保障,並為隻身入境的兒童協助尋找父母或家人。

「締約國應採取適當措施,確保申請難民身份的兒童或按照適用的國際法或國內法及程序可視為難民的兒童,不論有無父母或其他任何人的陪同,均可得到適當的保護和人道主義援助,以享有本公約和該有關國家為其締約國的其他國際人權或人道主義文書所規定的可適用權利。為此目的,締約國應對聯合國和與聯合國合作的其他主管的政府間組織或非政府組織所作的任何努力提供其認為適當的合作,以保護和援助這類兒童,並為隻身的難民兒童追尋其父母或其他家庭成員,以獲得必要的消息使其家庭團聚。在尋不著父母或其他家庭成員的情況下,也應使該兒童獲得與其他任何由於任何原因而永久或暫時脫離家庭環境的兒童按照本公約的規定所得到的同樣保護。

請大家試想,若隔壁鄰居的房子因為建商偷工減料、又因為地震而倒塌,慌張的鄰居跑來我們家避難,或許來一位,我們會很同情的他的處境,請他喝喝茶、坐著休息一下;或許來兩位,我們還是會很同情的請他喝喝茶、坐著休息一下;但是若屬於大家庭的鄰居,一家十幾人全部跑來我們家避難,我們或許還是很同情,但是可能會對於這樣的負擔感到困擾,有茶來得及泡十人份嗎?家裡有那麼多張椅子嗎?……

因此不難得知,所在地國對其境內的難民所負擔成本的不低。這也正是為什麼各國對於難民的處理都感到相當棘手、甚至有些人民會排斥難民入境的原因。甚至曾經有國家為了避免難民入境後就不能遣返他們,因此派船在海上阻撓企圖搭船登陸的難民。

我國法與難民

相較於大陸國家,難民的遷徙更為容易,但台灣也曾發生過如來自東南亞難民的問題。
1951年我國尚為聯合國之成員時,曾簽署難民公約、亦於1967年簽署難民議定書。然而,之後我國離開聯合國而為成為正式締約國。我國呼籲制定「難民法」的聲浪已經有許多年了,雖已擬定難民法草案,但是尚未正式通過立法。

立法,不是為了流行與潮流,而是符合規範的主流化。在對難民保障以成為國際習慣法的情形下,我國自有遵從的義務。因此將國際規範在國內予以落實、體現有所必要。

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