李柏翰|打在伊斯蘭國身,痛在敘利亞心:是列強知法犯法,還是國際法在改變?

猶記得11月12、13日貝魯特和巴黎接連在發生恐怖攻擊後,一下子關於伊斯蘭國(Islamic State of Iraq and the Levant,ISIL)和伊斯蘭教的文章爆炸性地產出,不過這篇文章並沒有要從歷史、社會的角度去耙梳發生脈絡和恐怖攻擊的意義,儘管許多陰謀論讓人讀來真的很澎湃,而是想純粹地從「當今」國際法中關於「國家使用武力」的規定,去探討一連串國際社會的反應-所謂「反暴力的暴力回應」(anti-violence violent reactions)的合法性與正當性

聯合國憲章與禁止使用武力原則

從前使用武力視為國家行使主權能力的一部分,但接連兩次世界大戰和一波波的民族自決的獨立浪潮,人們體會到侵略、殖民等企圖和行徑對全體人類社會傷害太大,因此當今國際法對於「國家使用武力」已經不如以往寬容,各國也終於把「各國互不干預政治獨立、領土主權、內政事務」(non-intervention)白紙黑字寫在(codified)《聯合國憲章》裡。

當「禁止干預」成了原則,「使用武力」就成了例外(在法律理論中,往往例外之成立應嚴格解釋)。《聯合國憲章》目前同意的例外情況只有兩種(都在第VII章裡):(一)第51條(個別/集體國家)的正當防衛權(right of self-defence)和(二)第42條安理會授權有必要採取武裝的維和措施(peacekeeping)。

不過,實踐上,也常常發生各國(或區域性組織依第VIII章之規定)先使用了武力,再尋求安理會「事後背書」。當然這裡都是以家務事/家門口不想被打擾的「主權平等」為前提假設,若是「被干預國」是自願「被打擾」的,那情況就不同了,因此習慣國際法當然也承認一國「自願同意」(voluntary consent)他國使用武力的第三種不容置喙的例外了(這個是連《聯合國憲章》都覺得不值一哂的)。

回顧事件

其實在巴黎事件之前,就已經有聯軍在伊拉克轟炸ISIL的基地了,以下是一個粗略的時間表(對本事件很重要):

2014年9月啟動的:

    • 美國「堅決行動」(Operation Inherent Resolve)
    • 加拿大「影響行動」(Operation Impact)
    • 澳洲「秋葵行動」(Operation Okra)
    • 法國「夏馬風行動」(Opération Chammal)
    • 其他波灣國家(包括卡達、約旦、巴林、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國)

2015年7月參戰的:

    • 土耳其(在今年8月加入美軍行動)

2015年9月參戰的:

    • 俄國

巴黎恐攻之後參戰的:

    • 英國
    • 德國(支援法軍,但不參與空襲)

表面上看起來都是「針對ISIL」而來,但其中有些事實上的細微差別是經常被評論者忽略的。

安理會決議的法律效力

Peter Lee - 2. UNSC
聯合國安理會會議現場

《聯合國憲章》目前同意使用武力的例外情況只有兩種(都在第VII章裡):(一)第51條(個別/集體國家)的正當防衛權(right of self-defence)和(二)第42條安理會授權有必要採取武裝的維和措施(peacekeeping)。

2014年的種種行動,主要是基於聯合國安理會《第2170號決議》而來,當時安理會嚴厲譴責蓋達組織(Al-Qaida)及其「衍生」的ISIL和努斯拉陣線(al-Nusra Front,ANF)等恐怖團體及個人。那個決議語氣非常重,甚至使安理會行使《聯合國憲章》第VII章的權限(關鍵句:Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations),要求聯合國會員國「負起守護世界和平的『條約』義務」。

這裡可能得稍微多講一下「關鍵句」的意義。若根據《聯合國憲章》第V章(安理會)中的第25條的規定:「聯合國會員國同意依憲章之規定『接受』(accept)並『履行』(carry out)安全理事會之『決定』(decisions)」。乍看之下,似乎安理會的權限很大,但許多國際法學者(包括一些國際法院的法官)都認為,之所以該規定使用「決定」而非「決議」(resolutions),表示並非所有出自安理會之手的決議都是「必須被遵守的」

決定 與 決議

至於「對全體會員國皆有拘束力」的「決定」是哪種類型的「決議」呢?事實上,安理會主要能作出兩種「決議」—包括和平解決爭端(第VI章)及應付和平威脅、破壞及侵略行為(第VII章)之措施。

然而,在1971年的【南非佔據納米比亞法律效果案】(Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276)中,國際法院的「諮詢意見」(advisory opinions)認為:所有安理會決議皆有法律拘束力…否則第25條形同虛設(參見第87-116段)。

Peter Lee - 3. ICJ
國際法院

不過,這個解釋並未受到國際法學者歡迎,甚至引來許多批評(Higgins, 1995: 446; de Wet, 2004: 39-40),因為多數學者認為「不加以區分第VI章及第VII章之設計,則可能使得解決爭端的手段,全部『跳過爭端當事方的同意』(consent)」,而這根本上地違反了《聯合國憲章》最基本的「不干預原則」的精神(因為安理會僅由少數的十五國所組成,見《聯合國憲章》第2條)。

由於「諮詢意見」本身亦不如所謂的「判決」(judgment),對個案(及當事國)並不生拘束力(雖然其在解釋特定國際法原則上仍具相當意義的法律效果),但仍再度引發安理會權限的爭議。

至於「對全體會員國皆有拘束力」的「決定」是哪種類型的「決議」呢?事實上,安理會主要能作出兩種「決議」—包括和平解決爭端(第VI章)及應付和平威脅、破壞及侵略行為(第VII章)之措施。

所幸「力求自制」的安理會在實踐上,總是區分著「依第VII章」及「非依第VII章」權限所作之決議—換言之,前者之措施,總是會在前言條款(preambular clauses)及實施條款(operative clauses)之間,加上這個「依第VII章權限」這樣的明示授權。依實踐,其實安理會本身也不認為「非依第七章權限」的決定是具有法律拘束力的,因為這對「自願實施決議的國家」還有「被決議影響的國家」來說是至關重要的。

如同這次空襲,就算各國能「依《聯合國憲章》第25條,援引《第2249號決議》執行反恐」,並不代表「被影響」的敘利亞或伊拉克就得接受,因為「恐攻錯不在它」,它不應該因此「接受制裁」。總之,「關鍵句」之有無最大的影響在於:「被制裁對象/受影響國家」有無吞忍「被大家干預」的條約義務

聯合國安理會第2170、2249號決議

因此,我們可以看到《第2170號決議》在「前言」中開宗明義就重申:伊拉克共和國(Republic of Iraq)及阿拉伯敘利亞共和國(Syrian Arab Republic)的「主權獨立性」和「領土完整性」。毋庸置疑,「主權平等」是二戰以降最重要的原則,也被聯合國視為「維護國際秩序」之基礎。
《第2170號決議》作出後,ISIL苦主之一的伊拉克先跳出來「求救」(consent):國際社會,救救我吧!然後聯軍開始針對ISIL等恐怖組織發動攻擊,在伊拉克境內。當時敘利亞,一直處於內戰狀態,阿塞德(al-Assad)政權遲遲沒被推翻,想當然爾,他也不可能要處心積慮想除掉他的聯軍來「幫他」鏟除(據說是西方諸國扶持起來的)恐怖份子(而且在他眼裡,那些組織定位更像是「叛亂團體」)。

直到今年9月,ISIL聲勢迅速壯大(先不管其他受美國支援的陰謀論),al-Assad只好要求老大哥俄國來幫他,因此俄國是第一個「受到敘利亞『首肯』(consent)」進到家門的國家(其他國家都只好宣稱「不好意思,我們是不小心掃到的」)。然後11月就發生巴黎恐攻事件(11月13日)了,在那之後,有另一個更小的時間表(zooming-in):

【一】11月15日:法國空襲敘利亞~~境內的ISIL大本營
【二】11月20日:安理會不算迅速地通過《第2249號決議》
【三】12月3日:英國議會通過了空襲的提案
【四】12月4日:德國國會通過支援聯軍行動

就算各國能「依《聯合國憲章》第25條,援引《第2249號決議》執行反恐」,並不代表「被影響」的敘利亞或伊拉克就得接受,因為「恐攻錯不在它」,它不應該因此「接受制裁」。總之,「關鍵句」之有無最大的影響在於:「被制裁對象/受影響國家」有無吞忍「被大家干預」的條約義務

以下我們來一一檢視一下:
【一】法國在敘利亞不動聲色、安理會來不及反應之前,就「延伸」它在伊拉克的空襲行動了到「敘利亞」境內;它的宣戰聲明包括「反恐」加「自衛」。

【二】關於安理會的反應,之前有跟911事件比較過,但重點在於(蛤?什麼!)《第2249號決議文》沒有關鍵句:Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations),欠缺「安理會授權/背書的執行力」。

【三】英國「援引」《第2249號決議》執行「反恐」,再加上「其他人道考量」(甚至包括解救LGBTI的敘利亞人)。

【四】德國「援引」《第2249號決議》執行「反恐」,再加上「歐洲共同體+國際社會守望相助」
關於各國針對ISIL在敘利亞境內大亂鬥(撇開土俄鬧劇不談)的情況,國際法院(International Court of Justice)有審理過三個有關「使用武力」的案件值得參考:

  • 1986年的【尼加拉瓜訴美國軍事行動案】(Case Concerning the Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua):法院認為美國對尼加拉瓜境內武裝團體未達到「有效控制」(effective control)的程度,因此不構成軍事「干預」(intervention)。
  • 1999年的【前南斯拉夫訴NATO聯軍關於使用武力合法性案】(Case concerning Legality of Use of Force):雖然後來因為南斯拉夫解體,案件未進入實質審查,但當時聯軍針對斯雷布雷尼察大屠殺(Srebrenica massacre)進行人道干預的「合法性」,引發國際社會躂伐,儘管當時聯軍有訴諸《北大西洋公約》的「集體防衛」條款。
  • 2005年的針對【剛果訴烏干達軍事行動案】(Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo):法院認為,就算原本剛果「邀請」烏干達軍隊幫忙掃蕩叛軍,但後來同意「被撤銷」後,烏國賴著不走還是構成「侵略」了。

《第2249號決議文》沒有關鍵句:Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations),欠缺「安理會授權/背書的執行力」

綜上所述,目前可能得出這樣的觀察:

【一】在敘利亞境內飛來飛去的聯軍們,只有俄國有「被同意」,將來如果al-Assad沒被推翻,那聯軍侵害領土主權的情況還是很有可能被起訴的,不管ISIL是否是聯軍鏟除的(日前al-Assad也已經指控英、法是違反國際法了)。

【二】沒有安理會「依職權背書」的《第2249號決議》究竟是如何被拿來證成「使用武力」(use of force)的正當性的,這點仍然是個謎;而英、德這次也都沒有援引《北大西洋公約》的「集體防衛」條款(去年空襲伊拉克時,聯軍也沒透過NATO)。

【三】聯軍對敘利亞境內「非恐怖組織」的其他交戰團體的介入、訓練、軍火提供等行為,又假如早年美國真的就是集訓、支持ISIL的主要推手,那ISIL對敘國造成的傷害,最後有沒有可能也可歸責到美國呢?

【四】其實二戰後,聯合國唯一承認的「正當事由」,就算是「自我防衛」都必須符合《聯合國憲章》第51條的規定。法國或許能對ISIL主張「自我防衛」(或講白點,就是報仇),但似乎仍應取得敘利亞代表政府的同意(像伊拉克那樣)。

【五】最後是英國順道主張的「人道干預」,在國際法上從未真正發展成一個「正當事由」,而且幾經波折,轉變成「區域安排」(Regional Arrangements)再到「保護責任」(Responsibility to Protect,R2P),結論都還是強調要有安理會的背書授權。

本文最後想澄清的是,二戰後的國際法因著法西斯跟帝國主義的教訓,一波波「反殖民」、「反歧視」、「反侵略」的風潮,逐漸發展出「民族自決」、「人權保障優先」、「和平解決爭端」三個核心原則,因此就算碰上「種族清洗/隔離」、「內戰」、「天然災害」等忍無可忍的情事,國際法學者總還是會耳提面命審慎評估「武力干預」的正當性(just cause)、必要性(the last resort)、比例性(the least harm)和國際社會的共識授權(right authority)。
早年的保護責任或其母體「義戰理論」也都會注意這四個要件,但似乎只要遇到「反恐」,或像這次碰到被封為史上最強大的恐怖集團ISIL,這些門檻都一下子跺平了。各懷鬼胎的各國(支持/反對al-Assad政權)也使得聯軍(包括俄國在內)更不可能符合最後一個也是最重要的要件:「回應人道災難是為唯一目的」(pure intention)。

或許,事過境遷之後,法學家會改口說:「瞧!是國際法演化了,聯軍(又)沒有不合法了。」雖然還無法確切預測國際法這次會「演化」成什麼樣子,但目前看來,似乎我們正在見證一個拒絕和平之「反反戰」(anti-anti-war)時代(又或者回到了跛腳安理會「冷戰再現」時代)的來臨/倒退。


參考資料

ABC News, ‘Explainer: Who is bombing Islamic State militants in Syria?’ [依動向,經常更新], http://www.abc.net.au/news/2015-12-03/who-is-bombing-islamic-state-militants-in-syria/6997296

Frederic L. Kirgins, Jr., “The Security Council’s First Fifty Years,” American Journal of International Law, Vol. 89, 1995, pp. 506-539

Erika de Wet, The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council (Portland: Hart Publishing, 2004)

Rosalyn Higgins, “Peace and Security Achievements and Failures,” European Journal of International Law, Vol. 6, 1995, pp. 445-460

Gareth Evans, The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2008)

UN General Assembly, 2005 World Summit Outcome, A/60/L.1 (15 September 2005)

「恐怖」的差別與「暴力」的無差別:巴黎恐攻、法軍逆襲與國際法,2015年11月18日

一個拒絕和平的時代,2015年12月8日

 

 

 

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李 柏翰 Written by:

A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。