越來越熱、想減卻減不了-談UNFCCC、京都議定書到巴黎協議的進展

因為科技的發展,強化人類對環境破壞的能力;也或許因為科技的發展,人類才意識到環境保護是個重要的議題。跟其他法律領域比較,環境保護的議題透過法律予以規範起步相較來得晚,近五十年內才開始起步發展。而許多環境保護的方式應透過跨國性的合作才能達到成效,溫室氣體的排放就是明顯的例子,即便你排放的少、但他排放的多,全球的均溫仍逐漸上升,環境所遭受的破壞仍然會影響你。 

近年來地球因為溫室氣體所導致氣溫及海平面一同上升,導致許多島國因而被淹沒、但溫室氣體的排放亦涉及各國的經濟發展,使「減排」的共識不容易達成,也使此議題變得複雜、受國際關注。

國際法與環境牽上線,可以從1972年聯合國於斯德哥爾摩召開人類環境會議談起。此為首次各國政府共同討論環境議題的會議,並通過《人類環境宣言(Declaration on the Human Environment,或稱「斯德哥爾摩宣言」)》。宣言指出:「所有政府與人民為維護與增進人類環境並為全人類與其子孫的福祉而共同努力」,鼓勵各國採取措施保護環境。斯德哥爾摩宣言雖僅是政治性的共識,但也可預見環境保護的議題即將端上國際的談判桌。

曙光乍現—UNFCCC的抱負與願景

在斯德哥爾摩宣言的20週年,聯合國於巴西里約召開了「聯合國環境與發展大會(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED)」。這次會議公布了許多與環境相關的重要國際文件,包括提出「永續發展(Sustainable development)」概念的「里約環境與發展宣言(Rio Declaration on Environment and Development)」、「二十一世紀議程(Agenda 21)」及「森林宣言(Forest Principles)」等宣言,以及「生物多樣性公約(Convention on Biological Diversity)」和本文的主角—「聯合國氣候變化框架公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)」。

UNFCCC目的是為了透過國家間的合作,減少溫室氣體的排放,以免威脅人類的生存環境。公約第2條即指出:「本公約以及締約方會議可能通過的任何相關法律文書的最終目標是:根據本公約的各項有關規定,將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅並使經濟發展能夠可持續地進行的時間範圍內實現。

UNFCCC建構了幾個重要原則,包括:共同但有差別的責任(common but differentiated responsibilities)、充分考慮開發中國家之需要和特殊情況、預防措施、永續發展、國際合作(參UNFCCC第3條)。

「所有政府與人民為維護與增進人類環境並為全人類與其子孫的福祉而共同努力」斯德哥爾摩宣言

其中最特別的「共同但有差別的責任」,就是為了實現「能力越大、責任越大」的道理,以各國家的經濟發展程度區分為附件一、附件二、並賦予不同的義務內容。附件一的國家包括經濟合作與發展組織成員(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)、歐盟及經濟轉型的東歐國家,此些國家應於2000年前將溫室氣體排放量回歸至1990年的水準;附件二的國家包括OECD成員國及歐盟等已開發國家,應負責提供資金和技術協助開發中國家以因應氣候變遷。至於不在附件一的國家(主要是開發中國家)無須對減排有所承諾,僅須進行本國溫室氣體排放資料統計等工作。而此些國家皆須提出國家通訊以供資訊交流。

不過UNFCCC僅是「框架公約」,顧名思義,僅是畫了一個大框框確立了氣候治理的大目標、大原則、大方向等,但未具體規定各締約國的義務內容。細節的內容仍待1992年之後所召開的締約國大會(the Conference of the Parties, COP)以更進一步談判,制定相關的子法來填充這個母法框框裡的細節事項。

日正當中—京都議定書的初體驗

1995年第一次締約國會議於德國柏林召開,並通過「柏林授權(Berlin Mandate)」,發起如何加強締約國承諾的會談,並草擬相關的法律文件得以在第三次締約國大會(COP3)進行最後談判。1997年於日本京都召開COP3,通過了著名的「京都議定書(Kyoto Protocol)」,此是第一個具體推動減少溫室氣體排放的國際公約。

議定書要求UNFCCC附件一的國家加上摩洛哥與列支敦斯登應在2008-2012年間將該國溫室氣體排放量降至1990年水準平均再減5.2%(各國的減排目標歐盟及東歐各國削減8%、美國削減7%、日本、加拿大、匈牙利、波蘭削減6%,而又允許冰島、澳洲、挪威排放量各增加10%、8%、1%,平均5.2%)。

議定書也創設了共同減量(Joint Implementation, JI,參第6條)、清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM,參第12條)及排放權交易(Emission Trading, ET,參第17條)等規範。

「本公約以及締約方會議可能通過的任何相關法律文書的最終目標是:…將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上…足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅並使經濟發展能夠可持續地進行的時間範圍內實現。」

UNFCCC第二條

所謂的「共同減量」,是指UNFCCC附件一的國家提供提供資金或技術給公約其他附件一國家,換取「排放減量單位(Emission Reduction Units, ERUs)」額度,作為交易或抵減排放量使用。所謂的「清潔發展機制」,是指UNFCCC附件一的國家提供資金或技術給公約非附件一的國家進行減排計畫。所謂的「排放交易」,是指UNFCCC附件一之間透過貿易的方式,轉讓應減排的義務額度(Assigned Amount Units, AAUs)。這些制度就好像議定書分配給各國遊戲點數,各國可以自己花用點數,也可以透過和其他玩家國家買他們用不到的點數、或用遊戲裝備交換點數。

京都議定書的生效條件也很特別,第25條規定達55個國家批准,並此些國家合計二氧化碳排放量至少占附件一國家1990年二氧化碳排放總量的55%,議定書才於此二條件達成後第90天正式生效。京都議定書直至2005年俄羅斯普丁總統簽署後,正式生效。

暮色降臨—京都議定書的曲終人散?

京都議定書為追求有效減排的理想,也導致坎坷的命運。溫室氣體排放量佔全球1/5的美國雖簽署了議定書,但布希政府以減排將影響美國經濟發展、及開發中國也應承擔減排義務為由,拒絕批准。

因京都議定書之期限至2012年,2009年於丹麥哥本哈根舉辦的COP18即協議應在2010年前訂出新的公約接棒。不過各國在此次會議並未達成共識,僅談出不具法律效力的政治性協議「哥本哈根協定(Copenhagen Accord)」。

2011年,加拿大不惜招受環保人士的責難,開出了令全世界都驚呆了的第一槍,以無法解決氣候問題為由,率先宣布退出京都議定書。2012年於杜哈舉行COP18中,決定原定該年底失效的京都議定書延長至2020年,並期待2015年前擬出新的方案,於2020年取代京都議定書。不過俄羅斯、日本、加拿大、紐西蘭等國未跟進議定書第二期承諾,使議定書的締約國僅佔全球15%,顯見已無法有效達成議定書當初全球減排的願景。

黎明再起—巴黎協議的新希望

2015年於巴黎舉行的COP21背負著研擬新方案的重任,因此備受國際關注,在召開此次會議前,不少評論並不樂觀,擔心哥本哈根會議的窘境會再次輪迴。然而,經過各國馬拉松式的談判後終於達成初步共識,196個國家一致通過「巴黎協議」取代京都議定書。

依此協定,締約國應將全球均溫上升控制在工業革命前的水平不超過2℃,並以不超過1.5℃為目標(參協議第3條第1項第1款)。協議重視因氣候變化影響的損失與損害(參協議第8條)、已開發國家向開發中國家提供更多資金和技術,使其得以履行應有的義務(參協議第9條)、減排機制的透明度(參協議第13條)等。

巴黎協議容易獲得各國的共識,或許是因為協議並無嚴格限制各國的溫室氣體排放量,而有「國家自主貢獻(Intended Nationally Defined Contributions, INDCs)」條款(參協議第4條),各國得評估自己國內的條件後,承諾自己的檢排目標。

明天過後—巴黎協議,然後呢?

國內的立法院在觸及較敏感的法案,往往可能會若入協商的僵局,而國際條約的談判又涉及多數的國家、每個國家也都有不同的經濟、文化、政治等的現實因素考量,要獲取共識更加不容易。再加上國際法又即重視各國的「自願性(voluntary)」,一個國際規範要對一國有所拘束力,應先經該國同意;原則上若某國不簽署某一條約,則該條約的內容就不會對該國發生效力。

雖然大家都知道環境保護的重要,但是對經濟發展的衝擊與環境的破壞相較之下,更為立即和明顯,也因此使增加了各國對於透過法律規定保護環境義務的意願趨於保守。因此就容易陷入公約訂的嚴格就沒有人要簽署、公約訂的寬鬆只能擺好看的兩難。

巴黎協議的完成以及各國皆對溫室氣體的減排有所共識大家皆有所樂見,但是後續各國如何往公約所定的目標邁進,也是往後應持續關注的重點。

(Cover image:  Evan Bench)

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蔡 孟翰 Written by:

追求繪畫的浪漫~ 追求文學的浪漫~ 追求藝術的浪漫~ 追求人權的浪漫~ 追求把浪漫體現在生活的浪漫~ (台北大學法律系、東吳法研所國際法組碩士)