法律白話埕:從巴黎公約看國際法如何對抗氣候變遷

2016農曆年前夕,台灣平地下雪了!近十年來,不僅台灣,國際間不乏聽聞許多因氣候異常所帶來的「天然」災害,如海平面上升造成太平洋小島滅頂的危機、不尋常的海嘯、颶風侵襲.這些層出不窮的災害不僅造成無辜死傷,更會間接影響到「糧食安全」、「生物多樣性破壞」等嚴重問題.所有的災害原因雖無法百分之百確定,但多數科學家認為其與「人為」所造成的氣候變遷加劇有不可抹滅的因果關係.

氣候變遷所造成的環境問題日益明顯與嚴重,國際社會無不重視其影響並努力從國際法規範之途徑找尋解決之道.自1992年聯合國氣候變遷框架公約的制定、1997年達成京都議定書之突破,再面臨哥本哈根的談判僵局,進而到坎昆、華沙的締約國大會,雖立下許多法制與談判的基礎與成效,去仍趕不上氣候變遷所造成的破壞速率,然而,當影響層面越來越廣泛,問題意識也越來越受重視時,各國間無不幾經反省與思考,並從過往的失敗中學習反省,終於在去年年底的巴黎會議上露出了曙光,新的巴黎公約,承襲了許多過往立下的法制基礎,但也創造出許多劃時代的突破,雖然主要的溫室氣體排放國(中國、美國等等)的政治意向仍然是該公約成功的關鍵,本文排開該等因素,單就巴黎公約的法制設計與原理原則做簡單的介紹,並期望可以一窺未來持續變動的氣候變遷法制發展.

投稿作者:廖偉翔(Nicholas Liao),喬治華盛頓法學院研究生,浪漫國際法愛好者


共同但有區別的責任(Common but differentiated responsibility)

「共同但有區別的責任」向來是所有國際環境法公約的共同法律原則,該原則體現在氣候變遷法制上可以從兩個方面來做觀察.第一、人為的氣候變遷問題主要源自於工業革命後的大量溫室氣體排放.而當時造成排放的主要國家(大多為現今定義的已開發國家)因是造成問題的元凶,當然必須負擔較大的責任來解決氣候變遷的問題;另一方面、已開發國家享有大量開發的果實,擁有較多的「能力」(capacities),如財政與科技能力來調節與減緩氣候變遷所帶來的影響,因此也負擔了輔助非已開發國家,尤其是低度開發國家處理氣候變遷「能力」的義務.

在這樣的思考脈絡下,京都議定書的機制將締約國分為「附件一」(多為已開發國家)與「非附件一」(非已開發國)國家.在這樣的分配下,附件一締約國必須承擔減少溫室氣體排放的義務,而非附件一的締約國則可自願性的給予減少排放的承諾.然而這樣由上至下(Top-down)的制度設計在華沙締約國會議時有了轉變,並呈現在巴黎公約中.

巴黎公約放棄了京都議定書的「二分法」並採取由下至上(bottom-up)的策略.所有的締約國有義務一視同仁的給予各自的減排承諾,而不再區分各國的發展程度.然這樣的設計亦非違背了「共同但有區別的責任」之原則,公約中也強調,各國得依據各國各自的「國家能力」(respective capacities)給予適當合理的減排承諾.這樣的設計給予各國相當的彈性空間來做「自我區別」(self-differentiation),並依據各國不同的減排能力做出承諾,期能將各國能力發揮的適材適所,以提升總體減排的效率,並達成公約所設立以1990基準點計算全球溫度上升不超過2度C的目標.

由下至上的策略與不可逆原則(bottom-up approach & non-backsliding)

巴黎公約承襲了過往的減排目標,即全球溫度上升不超過2度.值得一提的是,該公約更企圖達到上升不超過1.5度的目標.而為了達成該目標,公約要求各締約國須依據其各自國家能力提出具有法律拘束力的「國家承諾貢獻計劃」(nationally determined contributions, NDC).在該制度設計下,各國須定期針對該計畫提出國家減排報告,並須明確指出其採取何種內國法措施已達成其承諾、公約施行的進度與進展.另外,國家報告須交由獨立的專業審查機構來進行複查(verification)並公開於各締約國間進行同濟審查(peer-review),以達成公開、透明、合理的審查機制.

NDC的制度,不同於以往由公約統一規範各國義務內容的方式,採取由各締約間自發性地提出符合該國能力之減排承諾,該制度也因此被稱為一種由下至上的bottom-up策略,其好處是留有許多彈性空間,讓締約國依照自己的國情發展與能力,擬定其自願減排的承諾,以循序漸進的方式達成公約所訂定的目標.

然而,為防止過度彈性空間所造成國家在履行承諾時效率不彰,巴黎公約亦採取了「不可逆原則」(principle of non-backsliding)於其條文間,該原則主要反映在各國除須定期每五年提出並更新其NDC之外,其更新後的減排義務必須明顯進步於更新前之內容,以防止惡性循環或進度停滯不前的可能後果.除此之外,巴黎公約並設計了「全球盤點制度」(global stocktake)來確實紀錄各國間依循NDC減排的進展數據與狀況,並依據盤點之數據作為更新NDC之參考.

透明化機制(transparency framework)

依據上述,巴黎公約採取了由下至上的自發性減排承諾,也因此,各國所提出的資訊,尤其是NDC的內容是否能夠達成公開及透明化的要求,以建立各國合作減少溫室氣體排放的基礎信任,將是巴黎公約機制能否成功的關鍵之一.簡而言之,在資訊公開與透明化的要求上,巴黎公約主要依循著「測量、報告與複查」(Measurement, Reporting, and Verification, MRV)的三階段機制.「測量」的用意旨在以客觀、可量化的規格化標準與方法來建立國家NDC內容的可靠性與真實性;而「報告」的主要目的,即是將NDC的內容公開化供締約國見、非締約國或NGO來共同檢視各國達成承諾的進度與成效,以建立各國合作的信任基礎以及透國成效檢視來反省測量方法的準確性與義務達成的效率;「複查」則是透過獨立第三方的專家小組進行科學、客觀、不帶政治意圖的審查,以檢視各國NDC的執行成效,並提供未來改善的基礎與尋求財政、科技協助的證據.

另外值得一提的是,雖然巴黎公約對於已開發與非已開發國家,在減排的共同承諾上並無刻意區別,但公約亦明確指出已開發國家並須身先士卒領導非已開發國家進行公約義務的履行.因此,非已開發國家的「能力建立」(capacity building)即被視為已開發國家必須承擔的義務,該義務可以反映在財政上的協助、技術移轉的要求與輔助基金的設立等.

碳排交易機制

另一項巴黎公約的成功關鍵,即是運用交易制度形成經濟誘因以鼓勵各國能夠努力實踐其各自的減排承諾,並同時達成永續發展的更高目的.巴黎公約的排放交易制度基本上延續著京都議定書所設立的「清潔發展機制」(Clean Development Mechanism, CDM)、「聯合履行機制」(Joint Implementation, JI)與「排放交易」(Emission Trading, ET).其中亦可簡單區分為「總量管制交易」(cap and trade)與「基線/信用額」(baseline and credits)之交易方式.其不同的機制係為了製造更彈性的交易空間,促進交易活絡並形成強大的「經濟誘因」.

然而,與京都議定書機制不同的是,巴黎公約將以各國NDC所做的減排承諾為基礎計算,並開放非已開發國家的全面參與.屆時市場的規模將會遠比目前來的龐大,明確的市場準則與規範將會是重要的課題.

雖然詳細的計算準則與交易機制有待巴黎公約第一次締約國會議之討論,但目前可知的是,國際碳交易市場應被定位為達成鼓勵各國達成減排目的之「手段」而非「目的」,如何使其有效的運作須仰賴更高度透明、公正與客觀的制度設計與交易配套措施以防止長久以來為國際社會詬病的「重複計算排放」(double counting)等種種取巧手段以獲取不當利益是締約國共同呼籲的目標;畢竟,當市場機制無法建立參與者信心時,機制將自然瓦解,誘因背後所欲達成的目的與理想也就必然的不攻自破.

結語

巴黎公約堪稱國際氣候變遷法制的空前發展,該公約並會於2016年4月22日起開放簽署,公約的通過必須有55個會員國批准,批准的會員國必須佔全球總體排放量的55%.主要的排放國,尤其是中國與美國之意向成為公約能否通過的關鍵,畢竟美國並無批准京都議定書,而中國為全世界碳排放最多的國家,一切都有待靜觀其變.

當然,更值得關心的是假使巴黎公約順利通過,主要排放國亦有參與,那接下來的課題即是檢視公約所建立的bottom-up策略與NDC是否能如預期般的有效實行,其中包括不可逆原則的落實、透明化的要求、新交易制度的有效運作皆是觀察的重點.

台灣,雖然無法參與上述的公約與國際會議,但其不代表台灣身為世界經濟體系重要的一份子即可置身於國際氣候變遷法制外,拋開種種的國際現實面不說,氣候變遷所影響的層面並沒有恣意、武斷的人為國界區別,國際社會也沒有理由容許台灣在不斷進行溫室氣體排放的同時,可以逃避國際法制的規範.最後,個重要的是,氣候變遷所造成的種種環境問題,與所有社會的永續、穩定與繁榮以及人類的生命、財產、安全息息相關,本文雖以淺談出發、諸多遺漏,但希望可以激起讀者更大的興趣,一同為自己、為台灣、為國際社會盡一份心力!


(本文為作者個人意見,不代表本站立場)

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