有意義參與國際組織,是為了「有意義」還是為了「參與」?以WHA模式為例

雖然新政府尚未接任,許多外交、國際參與事務可不會因此停滯,而在這個新舊交替之際,近日最引人矚目的應該就是新政府將「如何」代表中華民國「如何」參與「什麼」國際組織。畢竟無論何人執政,「中華民國」這三大痛腳可是一直被任何在野緊咬著。

新政府將於5月20日才上任,但世界衛生大會(World Health Assembly,WHA)將在5月23-28日召開,而台灣身為「受邀」觀察員,談不上是一種「例行性參與」,在WHA(世界衛生組織WHO的主要議事、立法機關)歷史上也算是個特例,因此若想出席,則需要「行前」準備。

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遙想當年2008年時,時任衛生署長(尚未改組為衛生福利部)的侯盛茂還在大會門外舉牌抗議,自2009年起「中華台北」終於成為觀察員,除了接連幾年都受到WHO幹事長的邀請外,在去年蔣炳煌終於能以「部長」頭銜參與其中。

從非例行性「實踐」到例行性「慣例」

依外交部的說法,根據「慣例」(usage):WHO秘書處會先向「會員(國)」發佈開會通知後,再致函邀請「觀察員」出席會議;而邀請函上會印上部長官銜與職稱。所以這裡外交部所指的「慣例」,指的其實是一種程序上的做法。

換言之,欲瞭解WHA的觀察員制度,除了相關法規,更須觀察該組織(WHO)的實踐(practice),因為實踐可能成為不成文的「慣例」,而能突破法規限制。這部分或許一開始是基於兩個國際法主體間互惠、友善,而並非具有拘束力的作法,但經過長時間、有系統地「發生」後,則可能成為國際組織規範的一部分。

所以前陣子外交部會這麼焦慮也不是無法理解,因為自從中華民國政府開始推動「活路外交」、「兩岸休兵」策略後,連續七年以「觀察員」的身分、以「中華台北」(Chinese Taipei)的名義出席WHA,不僅是我方「有意義參與國際組織」的例證,也是WHO創設「慣例」的作為。

為了因應資本全球化、貿易自由化、旅遊國際化等衝擊,全球衛生治理(global health governance)已然成為當今顯學,國際組織的地位和功能也(被期待)與時俱進,越來越多決策是透過國際組織的平台來完成的,因此有論者認為:台灣若是被排除在外,這對台灣公共健康而言,「肯定」會造成影響(不過,這多少也是基於WHO的資訊極其不公開、極其不透明的前提)。

所幸在努力敲磚後,終於在參與國際組織這件事上達成許多突破(跟七零年代「中國代表權」在聯合國系統中被中華人民共和國「政府」全然被取代相比的話);當然,中、台、美間的微妙關係扮演著重要角色,比如美國眾議院繼2013年7月通過「支持台灣以觀察員身分、參與國際民航組織(International Civil Aviation Organization)」的法案後,於今年3月18日再度通過法案,支持台灣參與國際刑警組織(International Criminal Police Organization,INTERPOL)。

1984年的時候,中共政府加入INTERPOL時,大會基於一中原則要求台灣當局改以「中國台灣」(Taiwan, China)參加,但我方斷然拒絕了,顯見當時的政府(或許因為反共情緒強烈)並不支持「有意義參與國際組織」的視角。當然也能預見國台辦今日會有針對美國法案一如往常、「複製貼上」的回應,而我外交部也會再現被刁難或很為難的膝反應,但默默地三方也漸漸似乎達成一個默契,那就是:WHA模式。

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世界衛生「組織」和「大會」傻傻分不清楚

在全球反恐、全球防疫等超級政治正確等理由作為正當性基礎下,「有意義參與」(meaningful participation)國際組織成了一件貌似「必須」重要的事,只是「成為WH“A”觀察員」跟「有意義參與WH“O”」之間的正相關似乎被政府、牽涉其中的公民團體、主流媒體、若干學者們,以致於社會大眾視為太理所當然了。

當年行政院衛生署爭取參加WHO的說帖中,就是主打「不參加WHO活動的政府,無以確保國人之衛生安全及健康」這個理由。耐人尋味的是,畢竟「參加」世界衛生大會、「參與」世界衛生組織,和參與全球衛生「治理」是三個不同層次的問題,因此這篇文章決定來討論究竟在會議裡「觀察」是如何「有意義」?

早期,我政府曾試圖模仿台灣參與國際漁業組織的模式(捕魚實體),創造出「衛生實體」(health entity)的概念,以爭取WHA觀察員的身分但未果;到了中期,更試過直接以「台灣」的名義,申請成為WHO的「會員」,當然更不可能成功了。就在2009年WHA開議前,時任衛生署長的葉金川收到了來自WHO秘書處的邀請函,因此觀察團就這樣未經任何WHA的程序性辯論,順理成章參加了第一次的大會。

奧義在於為什麼會突然收到「邀請函」,磋商過程似乎(該)是個謎,但迴避程序規定肯定是有意的,這也是一種默契。不過,還是讓我們回到WHO憲章跟關於「觀察員制度」的實踐來探個虛實吧!

先來談談組織(WHO)與大會(WHA)的差別

想像WHO是一個班級,會員就是類似班上的同學,而每次班會時,班上的人都「有權利」參加(但要不要參加是看同學自己),會議中決定的事項(決議),比如班遊、班費、值日生、幹部等等為了使班級繼續運作的效果及於每個同學(效力),但要不要參加所有活動則還是讓同學「自行決定」(拘束力)。

WHA就像週期性例行班會,最重要的事情都在這個時候討論跟表決…在這個脈絡中,這時候再想像:班會的時候,班上後面坐著一個不是班上的人,說他想看看班會在幹嘛,然後班上的人也願意讓他說說話(如果有多餘時間的話);又或者,偶爾還能聽聽看他參加其他活動經驗。

不過這個人,他來「觀察」最主要的目的,當然不只是看看而已,也不完全是在會議過程中說話(因為也沒什麼意思,就是心得分享),那他真正的目的可能是什麼呢?當然是跟班上的同學打成一片、交朋友嘛!漸漸地,大家也認得他,可能也會跟他打招呼,弄不好久了也沒把他真的當外人了。

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依據WHO憲章第3條規定,該組織會員身份之取得,對「所有國家」開放。假如「國」際社會是學校,那也就是說,要成為班上同學的,必須至少要是有註冊學籍(即「國家地位」(statehood))的學生,但不代表是學校學生就得是班上同學,而就算再聰明、再會唸書的小孩,沒註冊也還是不行。

如果是學校的學生,要加入這個班,還是有一些特定程序的。依照班規,主要有三種方式:

(一)先加入聯合國,然後再簽署、批准、存放WHO憲章;

(二)曾受邀派遣「觀察員」參加1946年在紐約召開的國際衛生會議(International Health Conference)的國家政府,也有資格成為WHO的會員(不過這種加入方式,必須在第一次開班會之前完成)。

(三)針對「其他國家」所設:即如果(1)不是聯合國會員國,亦(2)未參加到1946年的國際衛生會議者,或(3)有參加到,但沒在第一屆WHA開會前加入者,則需要透過「申請」加入,這個過程麻煩在於必須在班會上表決同意該申請,始能被允許成為新同學。

以「中華民國(政府)」為例,我們(一)不是聯合國會員國;(二)中華民國代表「中國」參與了1946年的會議,並成為最早加入WHO的國家之一,但當中共政府取代中國代表權時,中華民國也無法再以這個方式參加了;就算現在想以「中華民國」政府本身申請也來不及了,人家班會都開六十幾年了;最後(三)…啊!要成案,並表決?算了吧…還是面對現實吧!

這個班很有趣,還有一個「副會員」(Associate Member)制度,也就是給沒有學籍的人參加的:凡是不具備國家屬性的領域政治實體(territorial political entity),或是「不被承認」為國家者(雖然會員無望,但仍有機會成為副會員)。好比說,不自行打理國際關係的屬地(territory)或屬地的集合體(group of territories),可以透過負責處理該屬地國際關係的WHO會員國或「其他當局」代為申請。

也就是說,同學的未成年弟、妹也有機會成為班上一份子,而且還不一定要同學自己代為申請,也能讓「其他具備代該領土經營國際關係之能力者」幫他申請,可能是學校自己(聯合國)或跟班上關係很好的別班同學(其他聯合國專門機構)或外校生(非UN系統的其他政府間國際組織)。

任何副會員申請案都必須由班會同意,假如過了(!),則將由來自屬地本地的公衛專家代表與會。可惜這個機制也不適用於「中華民國/台灣」,因為我們根本完全自行打理國際關係,再加上已經用過許多名義參與不同國際組織(比如參加WTO的「台澎金馬個別關稅領域」),所以實在很難說服班上同學,我們正在被「代管」;再者,我們又能請誰代為申請呢(那個「誰」還要有處理我國外交的權力)?

這個選項,依目前民心、現實、局勢來看,當然中共是沒有資格,但「中華民國」自己呢?若是將「台澎金馬」視為中華民國的屬地、殖民地呢?也有論者認為,「其他具備代該領土經營國際關係之能力者」亦應包括尚未獨立建國,但已產生有國際法下行為能力(如締約)、責任能力(如賠償)的「本土政權」,好比巴勒斯坦。

說到這裡,是不是覺得島上吵吵鬧鬧、爭論不休的「中華民國(政府)」與「台澎金馬(領土)」之間的關係,其實是蠻重要的,就算不為意識型態,純粹為「活路外交」策略考量,也是很值得好好思考或「研擬」的。

回到我們目前只能參加的班會。依WHA議事規則第3-1條規定,WHO的會員、副會員、執委會(Executive Board)代表,以及獲得允許與WHO建立合作關係的國際組織,都「有權」參加大會;不過,在表決時,只有會員國才有投票權(其他人,包括副會員在內,都只能純參加,也就是能參與討論、給意見,雖然不能表決)。

至於,誰能「受邀」去看戲呢?依議事規則第3-2項規定,WHO幹事長有裁量權(而非義務)邀請三種「觀察」員:(一)已經申請成為會員,但尚未獲得會員身份的「國家」;(二)已經有人代為申請成為副會員,但尚未獲得副會員身份的「屬地或其集合體」;以及(三)已經簽署但尚未批准WHO憲章的國家。

兩位WHO前法律顧問Claude-Henri Vignes及Gian Luca Burci合著的書裡其實有提到:WHA觀察員制度,其實是基於組織實踐(practice)演進而來的,才一樣樣增加到議事規則中。他們將參加WHA的觀察員分成兩類:

  1. 「類常設性」觀察員(quasi-permanent observers),是指獲邀參加WHA的「政治實體」。這個制度尚無明文規定,完全是透過實踐創造的,而這類型的觀察員實踐還能再細分為三種情況:
  2. 「暫時性」觀察員,即上述3-2項規定那些情況(台灣肯定不屬於此類)。
    1. 「非WHO會員國的觀察員」(Observer for a non-Member State),此類觀察員其實具備國家屬性(Statehood),但未加入WHO,比如教廷。
    2. 「依WHA第27.37號決議邀請之觀察員」,即巴勒斯坦。
    3. 不附條件純邀請來的「觀察員」(Observer),包括馬爾他騎士團(Order of Malta)、國際紅十字委員會(International Committee of the Red Cross,ICRC)、國際紅十字及新月聯盟(International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies,IFRC)。

這三種情況中,台灣(或中華民國)在高度政治敏感的UN系統裡,肯定無法比照教廷辦理,而WHA決議也是一種個案處理,所以也無法適用巴勒斯坦的情況,因此台灣最有可能在這些「實踐」中歸類為第三種。

依據Claude-Henri Vignes和Gian Luca Burci的紀錄,馬爾他騎士團成為觀察員始自1962年12月19日致WHO幹事長的信中要求參加WHO相關會議,但這個請求引發了複雜的問題:到底該把它列在什麼類別下呢?因此,WHO秘書處只好當成「個案」處理了,創造出一個新類別,而自1963年開始,騎士團每年均獲邀請參加大會及其他相關會議。

至於ICRC和IFRC呢?這兩個組織早期其實是被歸類成「非政府間國際組織」(NGO),後來因為ICRC在1990年獲得聯合國大會觀察員身份後,即也向其他UN系統的組織提出類似要求,而這項要求在1995年終獲WHO同意,而IFRC是遲至1998年才也獲邀成為與馬爾他騎士團並列的第二類觀察員(因此,也再也不是純諮詢NGO的地位)。

觀察員地位與所謂「有意義參與」

事實上,台灣(中華台北)在受邀參加WHA時,在官方會議記錄上是放在第三種觀察員列表中,似乎也不無道理,因為就馬爾他騎士團、ICRC和IFRC成為WHA觀察員的發展歷程來看,WHO幹事長其實並未徵詢大會的意見,完全是依職權「裁量」決定的。

由上述可知,在法律上WHO並不存在所謂「類常設性觀察員」((quasi-)permanent observers)的制度,但透過慣例的累積卻已發展出這等途徑,而依其他受邀政治實體成為大會觀察員的發展軌跡來看,WHO幹事長應該是會「繼續」邀請我方參加WHA會議,儘管這還只能算是事實關係,而非法律關係。

巴勒斯坦的個案值得再提一下。當時WHA是在1974年時依聯合國大會的3118號決議,通過一個類似決議,要求幹事長「採取必要措施,邀請非洲聯盟或阿拉伯國家聯盟所承認的『民族解放組織』代表,以觀察員身份參加WHA會議。」於是幹事長邀請了好幾個解放組織的代表來大會,最後只有五個實際參加。後來隨著解放組織數目減少,自1994年以降,只剩下1989年改名後的巴勒斯坦繼續參加大會。

為什麼特別談這個案例,因為在「類常設性觀察員」中,只有巴勒斯坦是唯一受到WHA「決議」干預促成的觀察員;換言之,它的觀察員地位是由班會本身創造出來的,而非透過班長依職權創設的。這個實踐所指涉的意義在於:若涉及「民族自決」等政治敏感的實體,幹事長可能無權自行裁量,而須由WHA與會國共同決定。

事實上,若從WHA的歷年與會紀錄來看,在類常設性的觀察員名單中,除上述馬爾他騎士團、ICRC、IFRC外,自2009年起,國際議會聯盟(Inter-Parliamentary Union)和中華台北(Chinese Taipei)也開始名列其中。

值得注意的是,其他與會的還包括另外四種類別:(一)聯合國及其相關組織的代表;(二)專門機構(Specialized Agencies);(三)其他政府間組織的代表;(四)與WHO建立正式關係的非政府間組織的代表(Representatives of NGOs in Official Relations with WHO)。

由此可知,「觀察員」與NGO或其他國際組織在WHA裡的地位是不能相提並論的,也能瞭解「參與會議」與「參加組織」並不能混為一談,畢竟觀察員在會議中大都只是「觀摩」居多。因此,外交部所說的「有意義參與」應該不是指「待在議場裡」,而是「進到會場裡」,因為難是難在取得門票,而不是聽大家辯論。

最後一個好像很少被提出的問題是:雖然之前台灣就以衛生署(沒有行政院),而在改組後也首次以「衛生福利部」部長(還是沒有行政院)受到邀請,只是是「誰」的署長、部長呢?這部分涉及的就應該只是政治問題了,因此不詳加贅述,只是因為我們自己把署「升格」為部,竟也能拿來發稿慶祝,倒也小題大作地太歡快了吧!

不過從今年政府交接時,新舊政府的對話中可以發現,我方每年仍須等待幹事長邀請函才能確認與會,而2005年中國與WHO秘密簽訂的「諒解備忘錄」中提到的「(關於台灣的資訊)在WHO內部文件中都視為中國台灣省(Taiwan, Province of China)」其實也早已不是秘密,比如2010年的「《國際衛生條例》對中國台灣省執行作業準則」。

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事實上,我們在WHO的場域中,只有在WHA會議那五天中,才會被以Chinese Taipei稱呼。當然,很多人都會因此忿忿不平,深感國際地位被打壓,不過一開始也就說了,「參加」會議、「參與」組織,和「貢獻或受惠」於全球衛生是三個不同層次的問題。

「互惠」是建立在共同的事實基礎上,所以預先設想的「其他」交換條件本來就只能是期待利益。好比說,有個外校人士,說他願意幫班上打掃(但心裡是想加入的),所以我們就讓他來幫我們打掃,也讓他參加班會,但不代表他就不會被大家繼續視為外校生(從屬他人的他者),或因此讓他加入我們班。

我們或許能以「貢獻」(類似一種單方行為)或「受惠」(作為一種期待利益)作為說帖,而國際社會也接受了,因此讓你與會、發聲、交朋友,但給你一個你不喜歡的名稱,或堅持不讓你加入組織,這與你「是否能有貢獻或能受惠」本來就是兩回事,外交策略本來就是雙面刃,總在吃虧跟佔便宜之間周旋、拿捏。

自此,政府說詞中的「有意義參與」重點在「有意義」還是「參與」,也就不證自明了。當然,「參與」本身即有其特殊意義(外交上),這點沒必要全盤否認,但WHA模式極有可能繼續複製,成為台灣「有意義參與」國際事務的「慣例」,因此釋明本身也有其意義(內政上)。

參考資料

  • Claude-Henri Vignes & Gian Luca Burci, WORLD HEALTH ORGANIZATION (Kluwer Law International, 2004)
  • 台灣世界衛生組織研究中心,http://www.twwho.org/home
  • 林世嘉,《WHA模式出賣了台灣利益》,2015年05月21日,http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150521/613889/
  • 高聖惕,《台灣與世界衛生組織:我國參與世界衛生組織幾個重要會議與機制的法律可行性評估》,政大法學評論,2013年,第133期,頁133-224。
  • 高聖惕,《以世界衛生組織之法規論台灣參與世界衛生大會之模式與意涵》,載於包宗和(主編),【衛生安全的理論建構與實踐】(遠景基金會出版,2009年),頁189-228。
  • 邱亞文、李明亮,我國參與全球衛生體系策略之探討:以世界衛生組織及亞太經濟合作會議為例 台灣衛誌,2006年,第25(6)期,頁405-418。
  • 姜皇池,《從國際法檢視中國對台灣參與世界衛生組織之可能態度與策略》,2008年5月30日,http://www.mac.gov.tw/public/Attachment/04116205885.pdf

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李 柏翰 Written by:

A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。

  • 儀式性的,大家都在拜,當然不可少了我

    • 的確,就是就是怕自己成為國際社會的「例外狀態」吧!

      • 變成了神聖之人,我好像快了 ><

  • Pingback: 有意義參與國際組織,是為了「有意義」還是為了「參與」?以WHA模式為例 – 法律白話文 PLM | 非道德故事()

  • 這一篇寫得很深入,也把整個架構勾勒出來,超棒。

    作者把「參加」世界衛生大會、「參與」世界衛生組織,和參與全球衛生「治理」分了出來,我很好奇的是台灣「參加」了WHA,在global health governance的部份又是什麼樣的角色呢?之前林世嘉表示,因為台灣沒有被納入WHO的防疫網還是某一個警報系統,導致SARA在本島爆發。是否可以用上述例子解釋,台灣是沒有被納入WHO的global health governance網絡的?

    另外是正名問題,常常有人表示如果我們不用ROC這個國號,而是以「台灣」為名,就不會違反一中原則,也可以參與國際組織,台灣也不是沒有做過嘗試,只是結果都不是很好就是了。
    不知道名號是不是真的有實質上的影響?