李濬勳|沖之鳥是鳥還是島?從國際法看「東聖吉16號」被日本扣捕事件

由珊瑚礁組成的小琉球可耕地少、地下水也不足,人民要討生活,註定得與大海搏鬥。然而俗語說:「討海人三分命」,昔日漁民設備差,出了海,沒人知道是否能再回家。不過艱困的生活環境,不僅沒有打到小琉球人,反而讓小琉球人的生命變得堅韌,克服氣候、海相等障礙,開著漁船闖遍世界各大漁場。

但近年來,經濟進步、科技發展下,惡劣的大自然早已不再是漁民捕魚的夢靨,反而是國際政治運作下,人為設下的重重阻礙不斷壓縮漁民的生存空間。過去有「廣達興號」、「廣大興號」前例,今(2016)年4月24日「東聖吉16號」漁船在日本「沖之鳥」東南東方150浬海域,遭日本海上保安廳公務船追趕,並遭日本扣捕、連船帶人地被帶回日本,並且要求我國提出保釋金否則不放行我國漁民。原因在於-日本將「沖之鳥」周圍200海哩海域劃設為「專屬經濟區」。

沖之鳥

沖之鳥是位於西太平洋、菲律賓海域的的無人珊瑚礁,其中有二個較大的岩礁是自然形成並且浮於水面之上。東礁面積有7.86平方公尺;北礁,位於偏西處,其面積1.58平方公尺,在北礁上有日本設立的海水溫差發電廠。日本自一次大戰後,便開始治理沖之鳥;二戰結束後收回沖之鳥管轄權並將其編入東京都小笠原村,並且主張沖之鳥為島嶼。

國際法下的外交政策:日本為什麼要主張沖之鳥為島嶼?

根據1982年聯合國海洋法公約第121條第一項,島嶼的定義是「島嶼是四面環水並在高潮時高於水平面的自然形成的陸地區域。」

換句話說,島嶼必須是自然形成的四面環海陸地,而非人工填土所建築之島嶼。而且在漲潮時島嶼表面仍需露出水面而不被淹沒水面。同條第二項規定,國家可以按照海洋法公約的規定,在島嶼外主張領海、毗連區、專屬經濟區以及大陸架等區域。而國家一旦取得領海、毗連區、專屬經濟區以及大陸架,便可單獨享受該些海域所提供的豐富資源,因此各國莫不積極捍衛自己的島嶼,讓可以自己取得更多經濟及戰略利益。

然而,海洋法公約同條第三項也規定了「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟區或大陸架。」

由於這項的規定,所以有學者指出透過解釋,島嶼必須要能維持人類居住或其本身的經濟生活,因此岩礁由於不能維持基本經濟生活,縱使其是自然形成的陸地、並且高於水面也不能因此就稱之為島嶼。至於岩礁的確切定義由於海洋法公約並沒有明確地規定,可能其涵蓋範圍也較廣泛,因此比較常見的理解方式便是:無法維持人類居住的島嶼,便有可能是岩礁。

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日本的主張與聯合國的回應

由於島嶼可以享有國際海洋法之下的完整領域制度,因此日本主張沖之鳥是島嶼而不是岩礁,並聲稱其在沖之鳥沿海有大陸架、主張其有專屬經濟區(沿海國對於專屬經濟區內享有開發自然資源或是漁業資源的權利),因此在其聲稱海域內進行漁捕則可能違反日本之相關權利。

然而,客觀上情況我們幾乎可以說沖之鳥是岩礁而非島嶼,縱使日本在北礁上蓋有溫差發電廠其結果仍然相同。雖然沖之鳥是高於水面的自然形成陸地,而且面積十分狹小,根本無法維持基本的經濟生活,因此不符合海洋法公約第121條第三項的規定,至多只能算是岩礁,因此沖之鳥只得享有領海的權利而已,而不得進一步享有大陸架以及主張專屬經濟區之權利。

相較於沖之鳥,我國的太平島則島上生態資源豐富,由於常年無颱風侵襲,不僅超過十公尺的樹木超過100株,島內亦有豐富的地下來資源可供取用,目前島上有五口井,每日取水量可達65公噸,可供生活使用;電力上則依靠四部柴由發電機以及太陽能發電。太平島從1945年以後便由我國實質管轄,目前被劃入高雄市旗津區的轄區範圍,島上常駐人員供計約200名。我國在島上設有氣象站、郵局、醫院並且修建機場。前日馬總統登島,便是要證明太平島自身可維持基本經濟生活

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從海洋法公約第121條對於島嶼的定義以及規定來看,太平島的確是一個永久浮於水面上、自然形成的陸地,並且島上也可以供應基本的經濟生活,因此太平島應該可以在客觀上符合海洋法公約對於島嶼的定義。然而太平島由於周邊緊鄰礁石,因此在基線的劃定上會是另一個複雜的問題,有興趣的讀者可以參考本站介紹南海的文章。

從影片中即可得知,沖之鳥並不適於人類居住

可惜的是聯合國大陸架界限委員曾有機會對此問題進行表述(委員會之立場是基於第121條之解釋不屬於其職權範圍,因此其無法加以置喙),但其最後並無直接表達意見,也因此留待此問題未決。大陸架界限委員會所作成之建議並無拘束力,但仍有參考價值。雖然對此份建議日本與中國之見解不同,日本認為委員會之建議指出沖之鳥為島嶼;然而中國方面卻認為該建議指出沖之鳥不是島嶼。對於此等分歧的見解,只能說是委員會不直接處理問題所留下的遺毒了。

而日本仍一意獨行地聲稱沖之鳥為島嶼,因此其有主張並且享有專屬經濟區之權利,日本也據此主張我國漁民於其專屬經濟區內未經其許可而違法捕魚便是由此而來。

我國可以怎麼做

日本將我國漁船扣押後要求我國交保釋金後才會釋放相關人員,此舉為國際上對於違法捕魚常見的回應手段。然而於我國外交部指出該海域應是屬於公海而非日本之專屬經濟區(根據我國暫訂執法線之圖示來看,該海域的確並非我國管轄範圍,然而是否為公海則仍待商榷),因此我國漁民於公海上捕魚也是正當之行為,應無違法之情況。

就外交部的立場而言,我國漁民在該區域捕魚應非違法捕魚,因此日本無權逮捕我國漁民,因此對於日本之行為我國政府應嚴正抗議,並指出日本片面主張專屬經濟區不僅依法無據,且對於我國無拘束力,因此日本之要求並無理由。

雖然最後於4月26日我國已將600萬元保釋金匯給日方,而我國之漁民已被釋放,然而為了避免未來再有相同事件發生,我國相關部門應以我國漁民的海上守護者自居,對此次事件應嚴正以待,向日方抗議並且要求進一步依法據理力爭,談判海域執法之問題。

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封面圖片來源:http://www.ktr.mlit.go.jp/keihin/keihin_index005.html

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李 濬勳 Written by:

常被誤會是來自菲律賓的僑生,但其實是道地台灣囝仔。 東吳法律系、東吳法研所國際法組碩士