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蔡孟翰|兩人權公約搞的台灣司法嫑嫑的?8個重點掌握兩人權公約

近日,社會矚目的案件八里媽媽嘴凶殺案的行為人謝依涵,因高等法院更二審的判決逆轉改判免死,登上新聞媒體版面,也如同過去重大刑案所常見,「兩公約」再度成為此次判決被受關注的標靶。近年來兩公約備受不少國人批評,好像因為台灣簽了兩公約,做什麼判決都受到拘束,甚至也引發不少要求廢除兩公約的聲浪。

然而,兩公約究竟是什麼?說了什麼?為什麼重要?或許不少人也不太了解。不如就讓我們從國際人權法開始談起,來認識一下兩公約吧!

什麼是國際人權法?

傳統的國際法是專門處理國與國之間的法律問題,而國家領域下的自然人,過去並非是國際法所關切的議題;至於公民的權利,則是每個國家內部的事項,透過國內法處理即可。

直到第二次世界大戰,戰爭對人民的傷害震撼了國際社會,戰後也使國際社會體悟到對人的保護不應該只侷限在國內層次,而更應該超越到各政府之上,才能凸顯人權並非國家給予人民的恩惠。不過是否應該將人權項目列入國際規範,其實在當時有很大爭論,各國擔憂若將國內的個人議題列入國際規範,恐怕將傷害國家主權的最高性。

1945年聯合國成立,現今最主要的國際社會規約—《聯合國憲章》中,前言開宗明義將人權保障作為國家共同的目標:

二、發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關係,並採取其他適當辦法,以增強普遍和平。
三、促進國際合作,以解決國際間屬於經濟、社會、文化、及人類福利性質之國際問題,且不分種族、性別、語言、或宗教,增進並激勵對於全體人類之權及基本自由之尊重。

雖然憲章前言及第55、62條都提及對個人權利的保障,但卻沒有更細緻地闡述「如何」保障。

1948年12月10日,聯合國大會通過了《世界人權宣言》,這也是第一份世界性的人權保障文件,這一天也被訂為為「世界人權日」。(值得一提的,同年5月通過的《美洲人的權利義務宣言(American Declaration of the Rights and Duties of Man)》,是全世界第一份跨國性的人權文件。)不過世界人權宣言並非具有法律效力的條約,而只是一個政治性的宣示指標,但也不少觀點認為世界人權宣言中的許多條文已經成為國際習慣法,而對國家有拘束力。

在1966年時,聯合國大會再通過了《公民與政治權利國際公約(下稱「公政公約」)》以及《經濟、社會及文化權利國際公約(下稱「經社文公約」)》,將世界人權宣言的內容加以規範化,也就是大家所常聽見的「兩公約」;個別內容分別體現資本主義國家所重視的公民、政治權利,以及社會主義國家所追求的經濟、社會、文化權利,而將此些權利分由兩個公約規範,或許更能提高各個國家簽訂的意願。

兩個公約至2017年,各有169及165個締約國。兩公約的規範比起世界人權宣言的原則性內容更為詳盡,除了更具體的權利內涵外,還有程序性的規範。而世界人權宣言和兩公約也被合稱之為「國際人權憲章」。

除了兩公約,聯合國也有多部重要的國際性人權公約,例如《消除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《禁止酷刑公約》、《兒童權利公約》、《身心障礙者權利國際公約》等等,更針對常見人權受侵害的特定群體予以規範。

兩公約差在哪兒呢?

公政公約強調公民、政治權利,是防免國家高權侵害個人權利,也就是所謂的「自由權」、「防禦權」,國家應該消極的不侵害人權。例如生命權、人身自由、宗教性仰自由、遷徙自由、言論自由等等,國家沒事就不應該干涉。

而經社文公約則是經濟、社會、文化權利,也就是國家除了消極的不侵害人權外,還要積極提供人民良好的生活環境,才不至於使人民沒有飯吃、沒辦法工作等等。例如住房權、取得適當食物的權利、水權、工作權、健康權、受教育的權利等等。

由此可見,公政權多數是國家「不要亂管」,所以很多權利項目都是「XX自由」,公約幾乎都會要求國家立即停止對人民侵害的行為;相較下,經社文權利很多是國家應該更積極打造適當的環境,因此涉及到國家資源有限的問題,因此公約並不會要求國家一步到位,而是要求國家漸進達到公約標準。

已經有憲法基本權的條文還不夠?更要簽人權公約!

或許大家會常問,既然都已經有國內憲法基本權了,那為什麼還要簽人權公約呢?國內的憲法是牽制國家立法或行政不應該逾越對個人基本權保障的標準,但如果連憲法的內涵、或大法官的對憲法的詮釋還是不周全,那該怎麼辦呢?再怎說,與個人權利相對的對象正就是國家~所以那就只能寄望一個高於憲法的國際標準來檢驗是否國家已經盡到人權保障了。

國際人權規範並不是對各國的苛求,而是各個國家人權保障的最大公因數,也就是人權最基本、最低的標準,設置一個高於國家的規範,可以要求國家依循普世的人權水平。以我國大法官解釋為例,在許多號釋字中(如第549、578、582、587、623、689、709、710、719、728號解釋),都援引國際人權公約作為憲法解釋的依據。

兩公約會限制國家自主性?

國際法很看尊重國家的自主性,因此若是未經過國家的同意,原則上國際法規範並不會對國家產生拘束力(但國際習慣法除外);台灣在2009年批准了兩公約,主動宣示願意遵守兩公約的內容,自然的,我們自己,甚至國際社會,就會用兩公約的規範檢視國內是否有達到國際人權保障的水平,就像我們主動要參加某個社團組織,理所當然我們就要遵守組織的章程規定。

不可否認的,通過兩公約後,政府在運作上就有一定的限制和拘束,但是這些拘束的目的都是為了保護人民的權利,限制國家為所欲為侵害人權的自主性。

兩公約就是廢死?別小看兩公約了!

如果說到兩公約就只有想到廢死,真的是把兩公約說小了,因為人權是很全面,而不是單只有廢除死刑這個項目而已。

確實生命權是人權的項目,因此廢除死刑是公政公約的目標(但未強制應立即廢除),但除了廢死議題,近年來法院在個案上適用兩公約的條文,還常見於刑事判決中被告提起上訴及再審、選任律師答辯等權益涉及公平審判權,在民事判決中侵權行為涉及名譽權、健康權,行政判決中的土地徵收案件或都市更新案件涉及適當住房權等等。因此,兩公約其實涉及的面向很廣泛的。

批准兩公約後還能廢止嗎?

日前不少國內團體要求政府廢止兩公約,不過人權事務委員會在公政公約第26號一般性意見中指出,公政公約條文當中並沒有訂立有關終止、廢止或退出公約的規定;而依照《維也納條約法公約》,除非可以判斷締約國原先就有廢止或退出公約的可能性,否則就不能廢止或退出。因此委員會認為國際法不允許已經批准兩公約的國家廢止或退出公約。畢竟人是要越來越好、越進步的,對人權的保障也是,不能走回頭路。

什麼是人權事務委員會?什麼是一般性意見?

依照公政公約和經社文公約條文的規定,設置了人權事務委員會和經濟社會文化權利委員會,協助締約國依照公約規定提出國家報告、針對公約的條文進行解釋、甚至受理個人對國家違反公約條文的控訴。

依照公約規定,締約國應該在第一年內提出初次的國家人權報告、及委員會提出要求時交出國家人權報告,說明國家履行公約的情況。有關國家人權報告以及台灣的實踐方式,可參考本系列的另一篇文章-《不一樣又怎樣?台灣破解版的人權公約監督機制》更細節的討論說明。

人權事務委員會和經社文委員會會針對公約的內容做解釋,也就是「一般性意見」,雖然一般性意見的內容對締約國並沒有強大的拘束力,但是畢竟公約的官方單位所做出來的解釋,因此國家在適用條約上,自然會尊重一般性意見的內容,具體化原本較抽象的條文。

另外,公政公約的第一任擇議定書以及經社文公約的任擇議定書(締約國可以自由選擇是否簽訂)也供締約國國內的人民可以向人權事務委員會或經社文委員會申訴國家違反人權的情況,也就是當人民覺得在國內人權受到侵害、卻又求助無門時,可以向國際層級的委員會申訴,委員會也會做出國家是否違反公約的判斷。雖然即便若最終委員會做出國家違反公約的結論,雖然國家不會受到什麼處罰,但多少也是給國家一個提醒。

台灣和兩公約的關係

依照條約法,國家要成為條約的締約國必須要完成國家的簽署、國內的批准、國際機構的存放。中華民國其實早在1967年就簽署兩公約了,但在1971年我國在聯合國的代表權被中華人民共和國取代後,我國就一直沒有完成後續的條約程序。

在陳水扁總統時期,執政黨請求立法院批准公約,然而在野黨要求保留公政公約第一條民族自決的條文,在未獲雙方共識下而未完成批准。2009年,馬英九總統時期,終於順利通過兩公約的批准,並請求我國的友邦國家將批准書送交至聯合國秘書處,但秘書處以我國並非聯合國的會員國而拒絕存放,以至於我國未完成條約程序成為正式締約國。

即便如此,我國國內制定了《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》,將兩公約的內容予以國內法化、成為國內法律的一部份,可以由法院予以適用。除了兩公約,我國又陸續制定了《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》、《兒童權利公約施行法》及《身心障礙者權利公約施行法》,展現我國遵從國際人權規範的決心。

雖然我國並非正式的人權公約締約國,但是透過單方行為的方式表示遵從國際人權公約的意願,在國際、國內的層面上,都有一定的意義,以期待將國際人權標準體現在國內,讓台灣成為更保障人權的國度。

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