劉容真|不一樣又怎樣?突破外交困境的人權公約監督機制

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圖片來源:總統府

要怎麼跟外國朋友介紹台灣?我們有珍珠奶茶、台北101、世界數一數二高的垃圾回收率、以及快要玩完的佛心健保?這些之外,考慮和大家介紹一下我們獨步全球的國際人權公約監督機制運作嗎?

好,這東西要講清楚有點長,但是作為好客熱情並且必須避免被問倒的台灣人,我們還是好好的來了解一下國際人權公約監督機制,台灣的特殊性,以及兩相結合之下,台灣現有的國際人權監督機制運作吧!

締結人權公約不等於接受所有國際機制監督

在國際法介面,不存在任何如同國家公權力機關,能對任何國際社會成員做出具有强制力的高權行爲,一切都要透過國家授權而為。例如國家參與國際組織,是以簽署國際組織憲章,當作國家授權的基礎,讓各個國際組織,針對特定事項,取得國家自我約束其行為(或不行為)的同意。

國家對人權監督機關的授權,也是透過人權公約而為,有些監督機制是人權公約內建的,以聯合國兩公約來說,公政公約(ICCPR)的監督機關是人權事務委員會(Human Rights Committee);經社文公約(ICESCR)的監督機關則是經社文委員會(Committee on Economic, Social and Cultural Rights)。

公政公約第28條;經社文公約第16條、第17條、第21條,就要求國家做出國家報告,而由委員會作出審查建議,並且要求委員會做出一般性意見(general comments)。但是其他的監督機制,例如人權事務委員會的個人申訴制度(individual communications),1就要國家另外簽訂公政公約第一任擇議定書(First Optional Protocol to ICCPR)。而同屬聯合國體系的人權理事會(Human Right Council),又有別於公約委員會,是不同的機制。

人權公約監督機制的功能:詮釋公約

就和我們憲法保障基本權一樣,正因為要保障的東西太重要了,必須確認守備範圍足夠廣泛,而不必隨著社會變遷而一直要修憲。所以條文文字必須有一定的抽象性,好讓釋憲者,也就是代表司法權的大法官們,做出因應時代的詮釋。例如我們在網路上的資訊隱私權,就是由釋字293、535、603、631號解釋,一步一步逐漸確立內涵的。

人權公約文字既沒有比憲法基本權具體到哪裡去,當然還是要藉由各個人權監督機關詮釋條文內涵,以及據其內涵,督促國家落實人權公約義務。而實務上大多將兩公約委員會做出來的一般性意見,視作對公約內容的權威性解釋。例如其他國際、國內法院用法時,直接引用一般性意見。

人權公約監督機制的功能:審查國家報告

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圖片來源:人權公約監督施行聯盟

國家簽署公約並完成批准程序後,國家就有遵守公約規範,實踐人權保障的義務。公約要求締約國定期做出國家報告(State Party’s Report),向委員會報告國家針對各個條文的權利保障情形,以持續監督國家實踐。收到報告後,若報告有避重就輕、描寫不清楚的地方,參酌非政府組織平行提出的影子報告(Shadow Report),委員會將做出議題清單(List of Issues)。而在國家回覆議題清單後,委員會最後會對各國,做出結論性意見(Concluding Observations)。通常這種意見的撰寫都非常直截了當,會使用國家「應」採取或停止特定作為。2

國家與人權監督機制之間的拉鋸戰

觀察由兩公約委員會作出的一般性意見發展,可以發現20年來,委員會越來越活躍:最早不過是針對國家報告提出撰寫準則,再到針對公約提出詮釋,甚至直接將個人申訴中的委員會意見與國家審查的結論性意見,引用至一般性意見中。

但這樣的作法,也引發監督機關藉由超公約文字的解釋,已逾越國家授權而有正當性的疑慮。學者指出,委員會本應依共識而為解釋;而非自行造法,例如韓國在其個人申訴案件中,有關個人基於宗教信仰自由而拒服兵役(Conscientious Objection)的權利,對委員會解釋提出越權的質疑。

先前文章提到,國際人權法,是藉由國家簽署各個人權公約、進入個別公約機制,透過與公約監督機制之間,就公約內涵對話詮釋,而逐步建構的法律內涵。例如在公政公約的解釋,其中一個委員會受到國家行為影響案例為Rodger Judge v. Canada,在這個案子中,委員會改變其以往之見解,引用加拿大法院見解,認為已廢除死刑的國家有義務不將犯人引渡至仍有死刑的國家,認為廢除死刑,隨時間推移,已是公政公約第6條生命權的國際共識。

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原來台灣不是人權公約正式締約國,那監督機制怎麼辦?

關於這個問題,無論是中華民國,還是台灣,都不是聯合國會員國,沒有辦法將公約批准書存放在聯合國秘書處,所以前述的公約監督機制,我們當然一個也用不上~

先不管台灣想要成為亞洲的人權燈塔的政治決心為何,既然都已經突破重重難關,絞盡腦汁,設計出了施行法,將公約國內法化了,沒有合適的外部機制,檢討國際人權法在台灣的推動,則人權保障難免淪於政治口號。

於是在各方努力之下,兩公約施行法第3條,明文規定,對公約的適用,必須參照「兩公約人權事務委員會」之「解釋」,正如先前提到的,公政公約與經社文公約的監督機關不同,條文所稱「兩公約人權事務委員會」應為誤用。並所謂「解釋」則指已構成公約權威解釋的一般性意見。替兩公約監督機關對公約的詮釋,接軌至國內適用。然而,在實際運用上,施行法通過後,司法部門援用兩公約條文雖已有增多的趨勢,但對於一般性意見的使用,仍較少見。

關於公約要求締約國定期遞交國家報告給委員,接受審查,藉以監督締約國人權實踐,兩公約施行法第6條亦明文要求建立人權報告制度。具體做法則是邀請國際人權法專家進行前置書面審查,並來台與我國政府、非政府組織開審查會議。目前我國已於2012年完成兩公約初次國家報告審議,並即將在2017年1月16日當週,進行兩公約第二次國家報告審查會議。此外,今年也即將迎來消除對婦女一切歧視公約(CEDAW)第二次審查,兒童權利公約(CRC),以及身心障礙者權利公約(CRPD)的初次國家報告。

比較特別的是,來台審查的方式,使第三部門的非政府組織,除了提出影子報告,幫助審查委員理解國家實踐外;在審查會議上的實際參與,也有機會針對政府回應議題清單,即時向審查委員作出澄清與補充。然而,相較於聯合國模式,台灣獨創人權公約報告審查模式,可能的疑慮至少有二:審查委員的組成,不具任意性;以及由各公約施行法主管機關主辦審查,而非由單一事權的人權機構負責,不利後續結論性意見的落實與監督。

小結

的確,我們的人權監督機制跟大家都不一樣;事實上,台灣就是和大家都不一樣。不一樣到底會不會怎麼樣,沒有標準答案。雖然因為我們沒有帳號,玩不了大家都在玩的遊戲,但是我們可以破解遊戲,創造出客製化的台灣版本。這樣的破解版,也許不是最完美的,但如同人權,這個與你我切身相關的議題,期待大家多點關心,共同打造我們想要的版本。至於將來要不要創一個帳號,和大家一起玩,留待現在的我們一同決定。

#ICCPR #ICESCR #國家報告

Alston P and Crawford J, The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring (Cambridge University Press 2000)
Keller H and Ulfstein G, UN Human Rights Treaty Bodies: Law and Legitimacy (Cambridge University Press 2015)
張文貞,演進中的法:一般性意見作為國際人權公約的權威解釋,台灣人權學刊第一卷第二期2012 年6 月 頁25~43

  1. 指委員會接受個人就其公約保障權利受到侵害,而在窮盡國家救濟途徑後,向委員會提出申訴。
  2. 這種結論性意見當然會涉及對條文的解釋,雖然理論上,委員會的意見並不直接對國家產生拘束力,然而委員會作為公約權威解釋機關,國家有條約義務調整違反公約的作法。

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  • Yibee Huang

    “目前我國已於2012年完成兩公約初次國家報告審議,並即將在2017年1月16日當週,進行兩公約第二次國家報告審查會議。此外,今年也即將迎來消除對婦女一切歧視公約(CEDAW)第二次審查,兒童權利公約(CRC),以及身心障礙者權利公約(CRPD)的初次國家報告。”
    請修正:
    1. 兩公約第一次國際審查是在2013年2月25-27日審查,3/1發布81點結論性意見與建議
    2. CEDAW將於2018進行第三次國家報告審查[第一次審查進行方式不同]

    “委員會將做出議題清單(List of Issues)。而在國家回覆議題清單後,委員會最後會對各國,做出結論性意見(Concluding Observations)。”
    3. 委員會通常會在與政府的delegation進行過constructive dialogue session後,才會發布結論性意見與建議(concluding observations and recommendations).