李柏翰|聯合國人權理事會,是進步象徵還是各國取暖大拜拜?

九月底,聯合國人權理事會(United Nations Human Rights Council)第33屆會期甫落幕。這次會期(9/13-9/30),理事會一口氣處理許多問題並審查各國人權報告,包括聽取各個人權問題特別報告員(special rapporteur)或獨立專家(independent expert)的半年度報告。

本屆議案繁瑣,其中包括紀念《發展權利宣言》通過三十周年、揭露澳洲針對社運人士「恐懼、審查和報復」的社會氛圍、敘利亞內戰所造成的人道危機(尤其北方大城Aleppo)、依《採取保護措施防止基於性取向和性別認同的暴力和歧視》決議(A/HRC/RES/32/2)任命了Vitit Muntarbhorn為首位相關議題的獨立專家。此外,理事會也針對剛果、柬埔寨、烏克蘭、利比亞等地的狀況進行了討論。

人權理事會每年大概舉辦三次的常規會議,通常在三、六、九月。如果有人權侵害或人道緊急事件發生,經三分之一的成員國要求,理事會也可能決定在任何時間召開特別會議,像是去年年底為了蒲隆地大規模人權侵害召開了第24次特別會。其中,最常成為特別會主題的是巴勒斯坦及其他以色列佔領領土上的人權狀況,這也是常會的固定議程之一。

通常從人權理事會的議程,就可以觀察出發生在世界各地天災人禍救援的情況與各國的態度,又或者反映了各地社會運動的串聯與發展。像上(32)一屆的理事會(6/13-7/1及7/8)就通過了一連串重要的決議,諸如同志歧視、人口販運、國籍剝奪、武器走私、心理健康、女童教育等,都是近年來的逐漸吃重的議程。

人權理事會,會什麼?

不過人權理事會到底是什麼呢?理事會是於2006年,依聯合國大會第60/251號決議設立的。人權理事會現在是聯合國系統中,專責促進並保護全球人權工作的機構,共有47個理事國,每次任期三年,得連任一次。

理事國是由聯合國大會推選而出,在選舉時,須考量候選國在人權工作上的貢獻;如果理事國在任期中發生嚴重的人權侵害事件,聯合國大會是有權力中止其理事資格的(三分之大會員國同意),因此並非人人有戲演。

人權理事會主要是以「會談」的程序協商國際人權標準、解決棘手的人權侵害,包括三大機制:普遍定期審查(Universal Periodic Review)、諮詢委員會(Advisory Committee)、申訴程序(Complaint procedure)。其中,最重要的是普遍定期審查,這項機制是為了評估聯合國各成員國的人權狀況。

UN人權高級專員Zeid Ra'ad Al Hussein向理事會視訊報告敘利亞Aleppo城的人權狀況:October 21, 2016. REUTERS/Denis Balibouse
UN人權高級專員Zeid Ra’ad Al Hussein向理事會視訊報告敘利亞Aleppo城的人權狀況:October 21, 2016. REUTERS/Denis Balibouse

諮詢委員會就像是理事會的「智庫」,提供特定主題的建議,與理事會特別程序中的調查工作相互配合。這個特別程序包含了特定人權議題的特別報告員、獨立專家、特別代表和工作小組,依理事會的決議授權工作。相關的人員和文書處理工作,則由聯合國的人權事務高級專員辦事處(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights)提供技術上的協助。

至於,申訴程序算是一項創舉。在各國際人權公約所設置的委員會外,再設立了一個全球性的救濟程序,提供個人與組織向理事會提交處理人權侵害的管道。這項機制是依理事會2007年第5/1號關於《體制建設》的決議(Institution-building of the United Nations Human Rights Council)設置而來,加強了「當事人保密」與「及時回應」的規定,以避免政府怠惰或報復性追殺。

人權理事會,不理事?

當然人權理事會就像許多國際組織一樣,也引來許多紛擾和批評,很多人權侵害也常被「懸而未決」,理由就不用多說了,畢竟人權哪是可以拿來用討論的。此外,除了各國睜一隻眼閉一隻眼「選擇性失憶」,還有「眾人對公民與政治權利的關注,遠遠多過對經濟、社會、文化權利的在乎」之失衡外,一直以來最具爭議性的話題還是:

人權大國總是在「教育」人權小國如何成為好的執政者──這裡是以帳面上的人權保障,諸如法制、救濟管道等形式上的保障,作為人權大、小國的分際。近來,爭議不斷的人權小國崛起,不斷杯葛議事或攻佔理事會話語權,甚至想組團遊說聯合國大會,參選理事國。

不過,為了敦促各國政府確實履行人權公約,並促進各國對於人權保障機制的參與感──包括降低經常被點名(naming and blaming)的政府的罪惡感,當年才會催生國際社會自評互評的制度的催生。目的就是希望能以愛的教育取代鐵的紀律(如果政府對人民,也可以這樣想就好了)。

2011年人權事務高級專員辦事處為尼泊爾Kathmandu的軍人提供關於性/別暴力防治與人權教育的課程:November 8, 2011. UN Human Rights Office (OHCHR) in Nepal
2011年人權事務高級專員辦事處為尼泊爾Kathmandu的軍人提供關於性/別暴力防治與人權教育的課程:November 8, 2011. UN Human Rights Office (OHCHR) in Nepal

同時,理事會的程序中,也提高了公民社會團體參與的機會,然而每半年周而復始的開會討論,也不是所有的NGO都那麼有閒、有錢、有門路,經常都是一些大型國際性組織的熟面孔。時有所聞的是,許多在地的NGO想出來還出不來,被政府「禁足」了,所以每屆結束,都像演完一齣哀悼人權的大戲。

結論

感覺這篇文章好像說了很多喪氣話,但無論如何,咱們還是要對人權理事會有信心好嗎?為了避免它完全淪為權力政治的場域,而丟失了2006年的理想。除了不斷批評或鼓勵聯合國外,更需要各國國內社會全民認真、嚴正地把關各國政府,畢竟國際組織工作的正當性來自人民真實的憤怒與期待。

只有「由內而外」的人權監督,才有可能逐漸實現理想中自由平等的正義社會(just society)。至於人權理事會在這風雨飄搖的時代還能撐多久,大家都在等著看好戲。不諱言,人權理事會並非完全沒貢獻,至少它將許多被各國政府雪藏的爭議拿到檯面上來談,也給予各地維權人士許多信心與協助。

於此之際,我們可以對政府沒信心,但對於想在體制內實現理想的人和組織,還是要給予多點鼓勵(這樣說,有拉竿到嗎?),當然體制外的努力還是要繼續。「被統治的人們」(community of the governed)就該理應外合,才有機會打破被政府玩壞的遊戲規則,以活化漸落俗套的「人權大拜拜」儀式。

延伸閱讀

Corkery, Allison, Putting universality into the Universal Periodic Review, openDemocracy, 2016-10-24.

Cowan, Jane and Billaud, Julie (2015) Between learning and schooling: the politics of human rights monitoring at the Universal Periodic Review. Third World Quarterly, 36 (5). pp. 1175-1190. ISSN 0143-6597.

Cowan, Jane (2015) The Universal Periodic Review as a public audit ritual: an anthropological perspective on emerging practices in the global governance of human rights. In: Charlesworth and Larking (eds.) Human rights and the Universal Periodic Review: Rituals and Ritualism (Cambridge: Cambridge University Press).

Foucault, Michel, Confronting Governments: Human Rights. In: Faubion JD (ed) Power (Essential Works of Foucault, 1954-1984, Volume 3) (New York:The New Press 2001).

黃文雄,〈世界人權宣言〉-「官方史」所沒有告訴你的故事,國際特赦組織台灣分會,2008年11月23日。

李柏翰,人權日2013。VCPA 20週年,les voix: For/Getting|Re/Membering,2013年12月10日。

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A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。